Теория государственного управления

"внизу" — демократически. Многое сведено к уровням и процедурам принятия управленческих решений, а не к их качеству.

Между тем проблема имеет совершенно иные и весьма объективные основания, суть которых, кратко говоря, можно свести к характеру, организации и объему общественных потребностей, обслуживаемых соответствующими управляемыми объектами. А эти характеристики потребностей выводят на технологию деятельности управляемых объектов, ее специализацию и кооперацию. Причем положение здесь, в принципе, не особо меняется, оттого что многие управляемые объекты могут находиться в частной и иной смешанной собственности и функционировать в условиях свободной рыночной экономики и сферы услуг. В любом случае государство вынуждено наблюдать за общественными процессами, контролировать их протекание в рамках установленных норм (правил), обеспечивать в них соблюдение прав и свобод своих граждан.

Значит, каждый уровень (звено) государственных органов может осуществлять те управленческие функции (в необходимом объеме) и воздействовать на те управляемые объекты, которые непосредственно обеспечивают потребности и интересы населения, волю которого представляют данные государственные органы. От обратного подход прост: нельзя, чтобы единичное определяло судьбу особенного, а особенное — судьбу общего. Это разрушение системных связей. Соответственно, каждый вышестоящий уровень должен брать на себя реализацию лишь тех управленческих функций государственных органов, которые не в состоянии осуществлять нижестоящий.

Второй аспект связан с юридическим оформлением управленческих функций государственных органов (подчеркиваю!) и закреплением их в компетенции государственных органов. Казалось бы, не требует особых доказательств тот тезис, что цели, поставленные перед государственным органом, и набор управленческих функций, которые он призван осуществлять во имя этих целей, должны быть ясно и исчерпывающе описаны в его компетенции. Тогда становится понятным, для чего создан государственный орган и как он реально действует. Но в нормативной практике данное требование не соблюдается: описание целей и управленческих функций подменено описанием задач — определенных ребусов, которые якобы призван решать соответствующий государственный орган. Подобная неопределенность в том, что и как обязан делать государственный орган в сфере управления, и ведет к тому, что при вроде бы усиленной управленческой активности (сотни тысяч людей заняты с утра до вечера) управляемые объекты не ощущают действенных управляющих воздействий.

Вопрос о правовой характеристике управленческих функций государственных органов и, соответственно, об их закреплении в компетенции государственных органов является не абстрактнотеоретическим, а непосредственно практическим, поскольку он ведет к совершенствованию правового статуса государственных органов и улучшению на этой основе их управленческой деятельности. Ведь традиционное определение компетенции государственных органов только с учетом их государственно-властных полномочий не позволяет эту компетенцию четко дифференцировать применительно к каждому государственному органу (и этот имеет право, и тот имеет право). Не всегда тождественность полномочий устраняется и в результате формулирования дополнительно к полномочиям еще прав и обязанностей органа. Правовое же закрепление (согласованное по вертикали и по горизонтали) управленческих функций государственных органов в их компетенции дает возможность конкретизировать и четко выражать содержание управляющих воздействий различных государственных органов с учетом характера их взаимосвязей с управляемыми объектами и другими государственными органами.

Методика системно-функционального подхода позволяет осветить и такой аспект функциональной структуры государственного управления, как обоснование типовых моделей управленческих функций для различных звеньев организационной структуры государственного управления. Ведь как бы ни были специфичны управляемые объекты либо их территориальные и отраслевые подсистемы, в них можно выделить определенный набор потребностей в управляющих воздействиях, которому должен соответствовать и набор управленческих функций одного или нескольких уровней государственных органов. Во многих странах имеется опыт разработки и практического освоения типовых (либо генеральных) схем государственного управления отраслями промышленности, аграрным сектором, социально-культурным строительством, административного упорядочения . Подобная работа ведется и в сфере бизнеса . Правильно подобранная комбинация управленческих функций государственных органов, согласованная в одном направлении с целями управления, а в другом — с управленческими потребностями управляемых объектов, весьма способствует повышению действенности государственного управления.

В частности, именно квалифицированное моделирование, основанное на определенных классификаторах управленческих

icm., к примеру: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М., 1988.

2См.: Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Пер. с англ. М., 1986, и др. работы.

функций государственных органов, дает возможность отделять устойчивые функции управления от переменчивых, общие от специфических, внутренние от внешних, долговременные от кратковременных и т.д. И тем самым не консервировать устаревшие функции управления и не мешать становлению новых, перспективных, добиваться такого положения, при котором функциональная структура государственного управления в каждый исторический момент соответствует общественным запросам и ожиданиям.

Вопросы для размышления и дискуссии: 1. Что такое цели государственного управления и как формируется их "древо"?

2. Каково соотношение целей, ресурсов и средств их достижения?

3. Дайте характеристику функций государственного управления и оснований выделения их видов.

4. В чем смысл функциональной структуры государственного управления и ее юридического оформления?

7. Организационная структура государственного управления

7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления. 7.2. Построение организационной структуры государственного управления. 7.3. Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления. 7.4. Организация государственного органа.

7.1. Сущностные черты организационной структуры государственного управления

Субъектом государственного управления, как уже отмечалось (1.2), выступает государство в целом- Однако это не означает, что все его органы, предприятия, организации и учреждения непременно участвуют в управлении. Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют и разнонаправленность, и разнохарактерность деятельности различных государственных органов, их подразделений и служащих, разную меру и разные способы их участия в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

5 Теория государственного управления                                              ι •jq

Организационная структура государственного управления — это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления. В ней концентрируются многие социальные и организационные качества государства. Отсюда выделение организационной структуры государственного управления из многообразных связей государства и общества и ее специальное понимание.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган (или орган государства, что порой различают в юридической литературе), связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

В научных работах можно обнаружить различные характеристики государственного органа: функциональные, раскрывающие его в качестве структуры, выполняющей определенные функции государства; социологические, рассматривающие его как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения возложенных на него государственных задач в соответствующей сфере государственной деятельности; юридические, указывающие на наделение определенной структуры (коллектива людей) необходимой компетенцией (совокупностью функций и полномочий) либо государственно-властными полномочиями; организационные, делающие акцент на принадлежности данной (выделенной, самостоятельной) структуры к государственному аппарату, на ее внутреннее построение — организацию элементов и их взаимосвязей. В этой теме речь идет главным образом об организационных свойствах государственного органа и их влиянии на организационную структуру государственного управления.

Организация — это нечто большее, чем просто группа людей, отмечается исследователями из США. Это группа индивидов, объединенных организационными принципами, интересами, процедурами, личностными ценностями, а также формами полномочий и ответственности . Можно следующим образом охарактеризовать организацию: icm.: Кинг У., КлиландД. Указ. соч. С. 291.

это формальное явление, образованное путем выделения из какого-либо целого его определенной части в целях возложения на нее (часть) адекватных ей функций целого; это взаимодействие элементов части как внутри, так и вне ее в целях реализации возложенных на нее функций целого; это устойчивое (во времени и пространстве) взаимодействие элементов, придающее части определенные контуры и укрепляющее ее силу посредством специализации и кооперации возможностей этих элементов. Главное в организации состоит не в наборе, количестве и качестве составляющих ее элементов, а в их взаимосвязях, взаимодействиях. Подсчитано, что если организация состоит из 4 элементов (руководитель плюс три подчиненных), то в ней возникают (в-потенциале) 18 взаимосвязей, при 6 элементах (1 + 5) - 100, при 8 (1+7) - 490, при 10 (1+9) - 2376 и так по нарастающей — практически по принципу геометрической прогрессии. Разумеется, что не все связи "схватываются", не все значимы в равной мере, не все выполняют одну и ту же роль при реализации целей и функций организации, но именно все способны влиять на многообразие проявлений организации, что нельзя не учитывать при ее анализе и оценке.

Таким образом, государственный орган (синонимы: орган государства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Следует отличать государственный орган от государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; от государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг; от государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В первом создаются и реализуются управленческие решения и действия, в остальных — материальные, социальные и духовные продукты и услуги. В государстве, в котором осуществлено конституционное разделение власти: по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную с ее сдержками и противовесами и по вертикали (принципы федерализма и самоуправления) — на федеральную, власть субъектов Федерации и местного самоуправления, — организационная структура государственного управления приобретает своеобразную конфигурацию, вовлекающую на демократической основе в управленческие процессы разнообразные государственные органы и компоненты общественной системы. Ведь в условиях демократии организационная структура государственного управления призвана обеспечивать действи-

тельность того, что народ (все граждане страны) является носителем суверенитета и единственным источником власти (ч.1 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Основу — "несущий стержень" организационной структуры государственного управления — составляют органы исполнительной власти. В совокупности они представляют собой наиболее объемную и сложную часть государственного аппарата, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Такое их положение объективно обусловлено тем, что они призваны оказывать непосредственные управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. Можно иметь высокие и благородные замыслы, научно обоснованные программы, качественные и полные по объему законы, но если все это не будет претворяться ежедневно и по всем аспектам в жизнь, не будет переходить в организованную продуктивную деятельность людей, то оно останется благим пожеланием на бумаге или словах.

Поэтому исполнительная власть должна иметь разветвленную и "пронизывающую" вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке власти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, доведение ее до исполнителя и подчинение его поведения соответствующим требованиям (нормам). Вполне резонно в Конституции Российской Федерации в главе "Федеративное устройство" введено положение о том, что "в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации" (подчеркнуто мною. — Γ.Α.) (ч.2 ст. 77).

Надо отметить, что если в вопросах о вертикальной соподчиненности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют "сходящиеся" точки зрения и даже определенные законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным самоуправлением, в том числе с его исполнительными органами, высказаны разные взгляды. Многие стремятся во что бы то ни стало отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти и тем самым "разломать" исполнительную

вертикаль. Не вдаваясь в дискуссию, скажу лишь о том, что при рассмотрении данного вопроса стоило бы учитывать следующие моменты: а) местное самоуправление (в любых его формах) есть явление демократии, форма народовластия (см. ч.2 ст. 3 Конституции Российской Федерации) и его необходимо развивать в системе демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти народу; б) местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой; в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений); в) местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность; г) местное самоуправление является средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства; это — одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина.