Автор: Пользователь скрыл имя, 02 Мая 2012 в 08:07, курс лекций
Данный курс лекций является первым опытом научной разработки методологических проблем теории государственного управления, ориентированной на перспективу. В нем рассматривается комплекс вопросов, касающихся объективной обусловленности, субъективной обоснованности и социальной эффективности государственного управления.
составлены из многообразной и всеохватывающей мозаики личных отношений, коллективной работы, совместной учебы, одинакового социального происхождения. В японской культуре информация, ценностные установки, традиции, навыки становятся инструментами выработки и достижения общих целей . Вот понимание связанности управления с обществом, а общества с управлением.
Третью, в известной мере обобщающую, проблему можно сформулировать в виде набора правил, которые должны быть разработаны и реально использоваться для обеспечения многообразия и целостности системы государственного управления. Не претендуя на исчерпывающий перечень, хотелось бы предложить следующие правила дифференциации и согласования различных элементов государственного управления, способные придать устойчивость и динамизм соответствующей системе.
При формировании "древа" целей: четкое выделение главной цели, ради осуществления которой что-то создается в государственном управлении; правильное определение обеспечивающих целей (целейсредств), достижение которых способствует главной цели; прогностический учет производных или побочных целей, которые могут возникнуть при реализации главной и обеспечивающей цели и увести подсистему или ее отдельные элементы в сторону.
При построении функциональной структуры: предоставление подсистеме государственных органов (либо одному органу) управленческих функций, совместимых по направленности, предмету, содержанию и формам осуществления; сосредоточение в подсистеме достаточно насыщенного, концентрированного объема управленческих функций, позволяющего самостоятельно реализовать комплексные управленческие задачи; обеспечение достаточного разнообразия управленческих функций с тем, чтобы они в общей совокупности и комбинировании отдельных из них соответствовали месту, роли и целям подсистемы управления; "наполнение" управленческих функций адекватными их содержанию и объему организационными, юридическими, информационными и иными ресурсами.
При создании организационной структуры: распределение общего объема организационного потенциала по вертикали и по горизонтали таким образом, чтобы общее, кол-
^См.: Макмиллан Ч. Японская промышленная система. Пер. с англ. М-, 1988. С. 71.
лективное осуществление управленческих функций и полномочий подсистемы управления органично сочеталось с индивидуальным и ответственным ведением конкретной управленческой работы; установление отчетливо видимых субординационных взаимосвязей, вычленяющих руководящие центры, оперативно исполнительские процессы, обслуживающие действия, линии подчинения и контроля; обязательное формирование координационных, горизонтальных взаимосвязей между одно- и разновидовыми элементами с тем, чтобы они имели значительный объем свободного, самостоятельного согласования своих действий; непременное выделение реординационных (инициирующих снизу) взаимосвязей, обеспечивающих самостоятельность и самоуправляемость нижестоящих элементов, а также их способность влиять на вышестоящие; согласованное "расположение" человеческого субстрата организационной структуры и технических средств управления, ведущее к повышению продуктивности управленческих усилий.
При организации управленческой деятельности: обеспечение совпадения социальной роли элементов государственного управления и возможностей людей, призванных его реализовывать; использование многообразных форм и методов осуществления одного и того же элемента государственного управления; последовательная ориентация при работе с элементами государственного управления на их информационное, психологическое и педагогическое восприятие всеми участниками управленческих процессов.
Системное освоение даже названных правил может способствовать развитию многообразия государственного управления и придания ему необходимых устойчивости и динамики. А в целом решение этой проблемы требует знания того, что будет предложено в следующих разделах и темах.
Вопросы для размышления и дискуссии: 1. В чем заключаются системные характеристики государственного управления? Их различие между собой.
2. Значение прямых и обратных связей в обеспечении системности государственного управления.
3. Что такое типичное и уникальное в государственном управлении? Какова зависимость между ними?
4. Как можно добиться устойчивости и динамики системы государственного управления?
6.1. Формирование "древа" целей государственного управления.
6.2. Юридическое и иное ресурсное обеспечение целей государственного управления. 6.3. Понятие и виды функций государственного управления. 6.4. Функциональная структура государственного управления и ее юридическое оформление.
6.1. Формирование "древа" целей государственного управления
Вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а в государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. И, к сожалению, к тем из них, методология которых менее всего разработана. Долгие годы в нашей стране не обсуждалась проблема о том, какое общество хочет народ, в чем реальные интересы последнего и как добиться их практической реализации. Цели перед обществом и государством обычно постулировали верховные правители в виде императоров, вождей и лидеров со своим окружением. Народ на государственном уровне по существу никогда не выступал субъектом формирования целей государственного управления; обычно ему отводилась роль средства реализации таких субъективистских целей, причем в условиях, когда о цене средства особо не беспокоились. Подумать только: за XX век истощены природные и человеческие ресурсы богатейшей страны, а ни одна жизненная проблема (продовольствие, жилье, транспорт и т.д.) так и не решена!
Переход к подлинной (а не словесной) демократии предполагает прежде всего изменение механизмов целеполагания в государственном управлении, придание данной подсистеме элементов объективно обусловленного, обоснованного и рационального ха-
рактера. Как уже отмечалось, цели представляют собой продукт сознания, субъективное отражение объективного. Подобная двойственность — объективное основание и идеальное выражение — ведет к тому, что в каждой цели может быть весьма различным соотношение между действительным и идеальным (воображением), образно говоря, между "земным" и "небесным". Чаще в целях превалирует субъективное, ибо его легче "создавать": лежи на диване, смотри в потолок — и сочиняй посмелее да поглобальнее. Этим-то и занимается уже не одно столетие наша "радикальная" интеллигенция.
Между тем выдвижение целей перед государственным управлением, с одной стороны, касающимся всего общества, а с другой — опирающимся на государственную власть, — очень трудный интеллектуальный процесс. В нем можно выделить следующие системообразующие моменты.
Во-первых, общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. Надо сразу же и четко сказать, что в отличие от сложившихся стереотипов, по которым "сверху", мол, виднее, объективно цели государственного управления рождаются и должны рождаться "внизу" — идти от потребностей и интересов людей, объединенных в государство. Пора в конце концов осознать, что смысл и цели нормального государства состоят в том и только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа. Нет избранных народов, и ни на один народ Господь не возложил какие-либо мессианские функции. Если кто и пытался их присваивать, то делал это по собственной инициативе и в своих корыстных интересах. Тем самым именно внутреннее состояние общества и волнующие его проблемы являются подлинным и актуальным источником формирования целей государственного управления.
Это требует большой умственной работы. Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг общества и внутри его. реальное определение возможностей и силы субъективного фактора, конкретное знание потребностей и интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях, достоверная оценка потенциала государственного управления и свершение иных действий, способных привести в совокупности и в итоге к объективной практической целенаправленности государственного управления. Не случайно в предыдущем разделе освещению данных вопросов отведено столь много места. Целеполагание в государственном управлении должно рано или поздно стать объективизированным.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и вызываемые ею относительность и открытость сформулированных целей государственного управления. Существуют реальные трудности в обосновании целей, которые никогда нельзя игнорировать. Ведь любое будущее всегда неясно, неведомо, вероятностно, альтернативно, открыто. Предвосхищать его приходится на базе информации о прошлом. Все, что свершилось, стало историей, мы знаем, но что будет, можем только предполагать, хотя анализ определенных тенденций, закономерностей, однозначных проявлений создает предпосылки для известного проникновения в будущее. В то же время без начертания будущего нельзя строить даже частную жизнь, не говоря уже об общественной, к тому же в рамках государства. Известна формула французского философа Огюста Конта: знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять. Без "заглядывания" в будущее, конечно, об управлении не может быть и речи.
Еще в 20-х годах нашего столетия Н.Д. Кондратьев поставил проблему о предвидении, причем о взаимосвязанном предвидении: а) стихийного хода событий; б) определенного эффекта осуществляемых людьми действий и мероприятий; в) возможных средств нашего воздействия на события; г) предполагаемых результатов от выполнения намеченных действий и мероприятий и их влияния на жизнь . Уже тогда начало возникать понимание связанности тех явлений, которые можно обозначить как четыре "π" — предвидение, прогнозирование, программирование, планирование. Всем ясны ограничения, накладываемые на эти явления, все признают трудности в их интеллектуальном описании и, особенно, в практической реализуемости, но все столь же отчетливо осознают неизбежность введения данных явлений в процессы государственного управления, да и в другие виды управления. Сама сущность управления требует налаженного механизма целеполагания, а в нем — логического продвижения от более абстрактного общего предвидения (футурологии) к конкретному прогнозированию (в разных моделях и вариантах), от него — к программированию с использованием современной математической и иной методологии и методики, а далее и к планированию — выбору надлежащего образа действий и его неуклонному проведению в жизнь. Как отмечают исследователи из США, "планирование — это принятые заранее решения о том, что делать, когда делать и кто будет делать. Планирование наводит мост между нашим нынешним положением и тем, которого мы
icm.: Кондратьев Н.Д. План и предвидение. Проблемы экономической динамики. М., 1989. С. 91 - 134.
хотим достичь" . Поэтому отказ от планирования (при всей условности многих его элементов) означает отказ от целеполагания в государственном управлении, а следовательно, и от самого управления как такового, ибо в подобном случае на первое место выходят стихийные механизмы с абсолютной непредсказуемостью их последствий.
В-третьих, иерархия целей государственного управления, которая имеет большой социологический смысл. Под влиянием Марксовой концепции экономического детерминизма у нас длительное время в государственном управлении его первичной, основополагающей целью считалось экономическое развитие. Но такой подход приемлем лишь в том смысле и пределах, что, действительно, экономика создает ресурсную базу для общества и решения его проблем. Превращение же экономики в самоценность ведет часто к разрушению системы "природа — общество — человек", что хорошо видно на примере многих стран, в том числе и развитых. Думается, что главным для общества и тем самым для государственного управления является создание, поддержание и улучшение условий для свободной, спокойной, творческой жизнедеятельности людей, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством. Отсюда и иерархия целей государственного управления, построенная на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.
По источнику возникновения и содержания, ниспадающей (от более к менее сложной и в то же время производной) и логической последовательности (когда предыдущая детерминирует последующую) основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру: общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества; социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей; духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом — с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей; экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей; 1 См.: Кунц Г., 0'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. В 2-х т. Пер. с англ. М., 1981. Т. 1. С. 147.
производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению; организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления — построение соответствующих функциональных и организационных структур; деятельностно-