Таможенная политика

Таможенными учреждениями на местах руководили районные таможенные инспекторские управления, возглавляемые  районными таможенными инспекторами. Границы деятельности районных инспекторских  управлений устанавливались НКВТ по согласованию с НКФ и с СНК союзной республики, на территории которой действовало данное управление. Инспекторы осуществляли общее руководство деятельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др.

В 1925 г. в соответствии с  планом реорганизации таможенного  аппарата на местах на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-Западное, Белорусское, Северокавказское, Туркменское, Узбекское, Алма-атинское, Зайсанское, Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни первого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда – в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда – на грунтовых дорогах. Открытие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты производил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а также контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Таможни третьего разряда имели право на указанные действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажиров, багажа и ручной клади, а также пересылкой международных почтовых отправлений¹⁴.

Во главе каждого местного таможенного учреждения стоял управляющий, который осуществлял надзор, руководство  своей таможней и другими учреждениями, входящими в состав района деятельности данной таможни. Рабочим органом  в таможнях являлось техническое  совещание. В соответствии с Положением о технических совещаниях (утверждено приказом НКВТ от 5 мая 1925 г.) его работой  руководил управляющий, в состав совещания входили помощники  управляющего и инспекторы. Оно было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность таможенного учреждения нес управляющий. При железных дорогах создавались  таможенные агентства. Для рассмотрения споров между таможенными и транспортными  организация ми на железных дорогах  и в портах организовывались согласительные комиссии.

Порядок приема на службу сотрудников  Главного таможенного управления и  его местных органов определялся  трудовым законодательством и правилами  о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься таможенные служащие. На основании ст. 27 Устава они не имели права участвовать в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке, приему и подготовке грузов, пассажирского багажа и почтовых посылок, а также в каких-либо мероприятиях коммерческого характера лично или через подставных лиц; принимать на себя доверенности и поручения по таможенным делам от посторонних лиц, покупать товары на таможенных аукционах.

Таможенный устав 1924 г. устанавливал сложную четырехзвенную систему  управления таможенным делом (НКВТ –  ГТУ – уполномоченные НКВТ, отделения  ГТУ – районные таможенные инспекторские  управления – таможни и таможенные посты). Поскольку таможни первого  разряда контролировали деятельность всех таможенных учреждений, входящих в их район, то фактически получалась пятизвенная система управления. Реальная же картина организации  таможенных органов была еще более  разнообразной: на практике существовала и трехзвенная система управления (в УССР, в ЗСФСР, где районных управлений не было), и двухзвенная (три таможни – Астраханская, Архангельская и Московская –  подчинялись непосредственно ГТУ)¹⁵.

Принятый в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений  в организацию таможенного управления, но более подробно, чем Устав, определял  компетенцию ГТУ. В развитии таможенного  дела в СССР в это время видна  тенденция к постепенному упрощению  системы таможенных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможенных инспекторских управлений¹⁶.

Таким образом, переход в  начале 20-х годов к НЭПу реанимировал утраченные функции таможенных органов и обусловил интенсивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924-1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени.

На рубеже 20-30-х годов в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая политика опять основывается на принципе государственной монополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается.

В период с 1929 по 1932 г. все  более отчетливой становится тенденция  к отказу от экономической модели управления и доминированию административно-командных  методов регулирования общественных отношений. Этот процесс затронул и  внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию  таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского  сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей¹⁷.

Таможенное дело в целом  и таможенный контроль в частности  перестали играть важную роль в регулировании  экспортно-импортных операций. В 1932-1934 гг. был упорядочен ускоренный пропуск  через границу грузов общественного  сектора и централизованный расчет по таможенным пошлинам за эти грузы, в связи с чем сократилось число таможенных служащих. Например, аппарат сотрудников Московской, Ленинградской и Одесской таможен, насчитывавший по 800-1000 человек, был сокращен в каждой из них в 6-8 раз.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден  новый Таможенный кодекс. По сравнению  с Таможенным кодексом СССР 1928 г. он был значительно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три  раздела). Управлению таможенным делом  был посвящен первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Управление таможенным делом на территории СССР было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное  таможенное управление (ст. 1 Кодекса). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой¹⁸.

К моменту принятия Таможенного  кодекса 1964 г. существенные изменения  претерпела структура самого ГТУ. Оно  состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможенного  права и международных связей, кадров, финансирования, бухгалтерского учета и контроля. В системе  ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредственно занимавшегося  вопросами тарифно-пошлинного регулирования.

Устанавливалась двухзвенная  система управления таможенным делом: местные таможенные учреждения (таможни  и таможенные посты) подчинялись  непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация  и ликвидация таможен и таможенных постов производилась Министерством  внешней торговли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по таможенному  делу не внесли существенных изменений  в таможенное управление.

Структура таможенных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое  закрепление в Таможенном кодексе 1964 г., с очень незначительными  изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х годов.

В период внешнеэкономической  реформы (1986-1991 гг.) начинается новый  этап развития таможенной системы, особенности  которого связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста  в новую управленческую структуру, ориентированную на функционирование в условиях свободного рынка и  демократического режима¹⁹.

Пожалуй, наиболее радикальный  этап реформы системы таможенных органов приходится на начало 1986 г., когда ГТУ МВТ было преобразовано  в Главное управление государственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) – самостоятельный орган государственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого момента началась перестройка системы управления таможенным делом, так как впервые  за всю историю Советского государства  таможенная служба выделялась организационно. Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей.

Во-первых, с 1986 по 1989 г., несмотря на то, что таможенная служба стала  самостоятельной отраслью государственного управления, функции таможенных органов  фактически остались прежними, так  как почти не изменился порядок  экспортно-импортных операций. Как  и раньше, главной задачей таможен  был контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли. В этот период система таможенных органов развивалась в основном в организационно-правовом направлении. Правовой аспект этого развития заключался главным образом в принятии ряда нормативных актов, определяющих правовой статус и порядок деятельности органов таможенной системы (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). В организационном плане происходило структурное переустройство органов управления таможенным делом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразованы в управление ГУГТК; увеличилась сеть местных таможенных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной политики, современного механизма таможенного контроля. Это обусловило изменения в функциональной направленности таможенных органов в последующий период.

Во-вторых, и после 1989 г., когда  перешли к новым формам управления внешней торговлей и функции  таможенных органов стали постепенно меняться, из-за недостаточно радикальной  и последовательной реформы внутреннего  хозяйства новый механизм регулирования  внешнеэкономических связей на практике не действовал. Поэтому новые юридически закрепленные функции таможенных органов  имели декларативный характер и, в частности, функции, связанные  с институтом таможенно-тарифного регулирования.

В-третьих, отсутствовала  законодательная база для перестройки  системы управления таможенным делом. Таможенный кодекс 1964 г., принятый по стандартам командно-бюрократической системы, не только перестал соответствовать  существующим реалиям, но и противоречил принимаемым министерствами и ведомствами  подзаконным актам.

Развитие таможенного  дела вплоть до принятия в 1991 г. нового Таможенного кодекса и Закона СССР о таможенном тарифе определялось подзаконным нормотворчеством –  постановлениями Совета Министров  СССР и ведомственными актами. Общее  руководство таможенными вопросами  осуществлял высший исполнительно-распорядительный орган – Совет Министров, который  определял также основные направления  дальнейшего развития таможенной системы²⁰.

Координацией деятельности таможенного ведомства с другими  управленческими структурами, а  также непосредственным оперативным  руководством таможенным делом занималась Государственная внешнеэкономическая  комиссия Совета Министров СССР.

Во главе таможенной системы  стояло Главное управление государственного таможенного контроля при совете Министров СССР – центральный  таможенный орган. Положение о нем, утвержденное постановлением Совета Министров  СССР от 13 июля 1987 г. № 775, определяло функции  и порядок его деятельности. ГУГТК  отвечало за таможенный контроль, борьбу с контрабандой и нарушениями  таможенных правил, за эффективное  применение таможенного тарифа. ГУГТК был обязан: разрабатывать предложения и принимать меры по совершенствованию государственного таможенного контроля; устанавливать в соответствии с Таможенным кодексом и иными актами законодательства порядок пропуска через государственную границу предметов, их декларирования и досмотра, личного досмотра лиц, следующих через государственную границу, порядок совершения иных таможенных операций; разрабатывать и проводить мероприятия по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил; участвовать в разработке таможенного тарифа на товары; утверждать ставки таможенных пошлин на предметы личного потребления. ГУГТК имело право: участвовать в разработке предложений о создании на государственной границе пунктов пропуска, через которые осуществляется автомобильное, морское, речное, воздушное и иное сообщение; разрешать ввоз и вывоз имущества, не являющегося предметом операций по внешней торговле; создавать, реорганизовывать и ликвидировать таможенные учреждения в установленном порядке и др.²¹

Основными структурными единицами  ГУГТК при СМ СССР были управления и отделы. В составе центрального аппарата действовали: Управление организации таможенного контроля, Управление по борьбе с контрабандой и нарушениями таможенных правил, Техническое управление, Управление кадров и учебных заведений, Управление таможенного права, Управление таможенной политики и внешних связей, Экономическое управление, Отдел контроля за печатными и аудиовизуальными материалами. ГУГТК имел и множество административно-хозяйственных подразделений (Управление делами, Управление материально-технического снабжения и социального развития, Управление эксплуатации контрольно-пропускных пунктов). Такая сложная организация центрального аппарата явилась результатом определенного структурного развитии. Например, Отдел таможенного права и международных связей был преобразован в Управление таможенного права и международного сотрудничества, из которого затем выделились два самостоятельных управления – Управление таможенного права и Управление таможенной политики и внешних связей. Введение в практику таможенного контроля новых современных технических средств обусловило появление Технического управления. В связи с созданием в системе ГУГТК собственной учебной базы вместо отдела кадров (как было в ГТУ МВТ) в его структуре стало действовать Управление кадров и учебных заведений²².