Миграция, диаспоры и проблемы этнических меньшинств

     Место коренных малочисленных  народов в государственной  политике Российской Федерации определено Конституцией Российской Федерации, котораягарантирует защиту их прав и интересов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 69) и образа жизни (ст. 72). Исходя из этих основ и формируются принципы и подходы государственной национальной политики, этнополитики по отношению к малочисленным народам. Эти принципы партнерских отношений между государством и коренными малочисленными народами отличаются от патерналистских принципов национальной политики советского периода. Много было сделано для их сохранения и самобытного развития, но вместе с тем существенно была снижена их способность к самостоятельному развитию в современных, цивилизационных условиях, в новых демократических условиях. Важно обеспечить непосредственное включение малочисленных народов, их представителей полноценно в технологическое и информационное развитие современного общества, не на основе ассимиляционных подходов, а на основе признания их самоценности как самостоятельного этнонационалыюго феномена, развития российского и человеческого сообщества.

     Среди более 160 российских народов и этнических групп более 60 могут быть отнесены к коренным малочисленным народам, прежде всего волею судеб издревле заселивших суровые земли арктических и приарктических территорий, горные территории Северного Кавказа и Сибири, Поволжья и Казбека. Многие из них по сей день ведут традиционный уклад жизни, занимаясь традиционными природопользованием и промыслами как главными источниками жизнеобеспечения. К этим народам, прежде всего к коренным малочисленным народам Севера, в настоящее время официально, т. е. на основании нормативных правовых актов, отнесены 30 народов, дисперсно проживающих почти на 3/4 территории России — на Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, одновременно это малочисленные народы Кавказа, Урала и других территорий Российской Федерации. Оригинальнее подход в Дагестане, где народы, проживающие в республике, независимо от численности отнесены к малочисленным.

     Формирование  политики России в отношении коренных малочисленных народов, именовавшихся наряду с другими народами в разные эпохи развития Российского государства «иноверцами», «инородцами», «туземными народами», «туземцами», «малыми народами», «аборигенными народами», «автохтонными» (в научной литературе) и т.д., шло неразрывно с процессами формирования цивилизационных отношений в мировом сообществе и в самой России.

     Ратифицированная  Российской Федерации «Рамочная  конвенция о защите национальных меньшинств», которые тоже имеют отношение к малочисленным народам, хотя по статусу это не одно и то же. Одна из основных проблем современной России — обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов, законодательная поддержка реализации их экономических и экологических интересов, этнокультурных потребностей — является одним из основных направлений Концепции государственной национальной политики Российской Федерации.

     В 1999 г. принят Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который способствует их социально-экономическому развитию, гармонизации межнациональных отношений и нормализации этнополитической ситуации в районах их проживания.

     Со  второй половины XX в. в отношении коренных народов международное сообщество, отдельные государства от принципов формирования только юридических норм, призванных обеспечивать, в некоторых случаях принудительно, например, в случаях так называемых «гуманитарных катастроф», соблюдение прав человека этих народов,перешли к установлению и пропаганде принципов сотрудничества и партнерства с ними как безальтернативному императиву устойчивого развития человеческой цивилизации на современном этапе. Это нашло отражение в Декларации Рио-де-Жанейро об окружающей среде и развитии (1992 г., принцип 22) и в таком же мероприятии в Йоханнесбурге в 2002 г.

     Сотрудничество  и партнерство, основанные на признании  самоценности любой нации, любого народа, независимо от его численности и находящегося на любой стадии цивилизационного движения, на признании их неотъемлемых прав самим участвовать в решении вопросов собственного развития, предполагает установление между правительствами независимых государств и их коренными народами принципов и норм диалога.

     В настоящее время в странах-членах ООН с развитой системой демократии при решении вопросов, касающихся коренного населения, используются все три механизма:договорный, парламентского представительства и механизм консультаций, в зависимости от исторически сложившейся политико-правовой культуры и традиций хозяйствования в данном обществе.

     Демократизация  российского общества, переход к  правовому государству, гражданскому обществу и рыночной экономике двояко отразились на положении коренных малочисленных народов и малочисленных этнических общностей России.

     С одной стороны, повысилось их национальное самосознание, осознание себя не только единым этносом, но, что более важно, коллективным субъектом права. Активизировалась деятельность общественных организаций. При этом в уставных документах при определении целей и задач организаций наблюдалась тенденция к признанию приоритета политических и экономических прав: права на самоуправление, на владение, пользование и распоряжение землями и другими природными ресурсами территорий их исконного проживания.

     С другой стороны — экономический кризис, экологические проблемы, ухудшение и сужение традиционной среды обитания, рост безработицы, практическое прекращение регулярного медицинского обслуживания, особенно негативно отразившиеся на аборигенном населении северных территорий, поставили многие малочисленные народы перед угрозой физического вырождения. Осознание такого драматического положения приводит к возникновению у коренных народов чувства крайней ущемленности безысходности.

     Вместе  с тем в нынешний переходный период еще тяжело отойти от целенаправленного государственного протекционизма. Без этого сохранение и развитие малочисленных народов, как этносов с уникальными самобытными культурами, являющимися частью российского и мирового культурного наследия, проблематично.

     Конкретными задачами «протекционистского  периода» можно обозначить:

     а)    повышение уровня и качества жизни аборигенов Севера до соответствующих среднероссийских показателей, что может быть осуществлено через принятие и законодательное обеспечение (защищенная строка бюджетов) реализации программ развития малочисленных народов и регионов их проживания;

     б)    формирование правового поля для развития партнерских отношений, основу которых составляют договорный и консультационный процессы;

     в)    обеспечение конституционных гарантий защиты их коллективных прав и интересов через создание соответствующей организационно-правовой системы, в том числе институциональной.

     При осуществлении данных задач необходима политическая воля государства, его  институтов власти, в первую очередь  федеральной исполнительной и законодательной  ветвей.

     Существенным  элементом государственного протекционизма является создание действенной системы правовой защиты коренных малочисленных народов и малочисленных этнических общностей от экономической деятельности предпринимателей всех форм собственности. Это очень важно, так как имеется немало примеров того, как добывающие и перерабатывающие предприятия, осуществляющие свою деятельность на территориях их проживания и традиционного природопользования, не привлекают для рассмотрения проектов освоения природных ресурсов этих территорий представителей проживающих там аборигенных народов. Нередки случаи ущемления прав этих народов из-за неправомерного действия или бездействия региональных властей, органов местного самоуправления. В условиях, когда регионы получают относительную самостоятельность от федерального Центра и при этом не заработала система сдержек и противовесов, когда губернатор или глава органа местного самоуправления на своей территории становится практически полновластным хозяином, создание эффективной системы правовой защиты интересов аборигенных народов и механизма ее (системы) функционирования, действительно, становится важной государственной задачей.

     Создание  системы правовой защиты аборигенных  народов приведет к усилению роли государства в становлении цивилизованных отношений между коренными народами и хозяйствующими субъектами, между ними и властью, к повышению доверия коренных жителей северных территорий к государственной власти, позволит им постепенно выйти из психологического состояния обреченности и экономического тупика и в конечном счете к реализации на деле партнерских отношений с коренными народами.

     Развитию  партнерских отношений  будут способствовать восстановление институтов самоуправления аборигенных народов с функциями хозяйствующих субъектов, поэтапное признание права народов на владение, использование и распоряжение землями, природными ресурсами и естественными богатствами территорий их исконного проживания, расселения и традиционной хозяйственной деятельности. Поэтому для развития и эффективного осуществления партнерских отношений необходимо совершенствовать законодательную базу на федеральном уровне по этим проблемам.

     Вопросы введения права собственности  на природные ресурсы требуют крайне взвешенного и ответственного отношения, глубокой проработки. В тех случаях, когда Правительство сохраняет за собой собственность на все виды ресурсов, следует законодательно закрепить процедуру консультаций с коренными народами, с тем чтобы выяснить возможный ущерб еще до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке и эксплуатации ресурсов, расположенных на их исконных землях. Реализация данной процедуры возможна при принятии нормативно-правового акта об этнологической экспертизе.

     Р.Абдулатипов предлагает принять программу развития малочисленных народов, которая предусматривала бы как среднесрочные, так и долгосрочные меры.

     Программа развития (до 5-10 лет) должна включать формирование правового поля и создание условий для укрепления экономической и ресурсной базы развития, в первую очередь традиционных отраслей жизнеобеспечения:

     а)    завершить выделение, определение границ и передачу территорий традиционного природопользования, включая акватории территориальных морей, где аборигены традиционно ведут зверобойный промысел;

     б)    провести поэтапное наделение аборигенных народов правом коллективного владения, использования и распоряжения землями, недрами и другими природными ресурсами территорий их исконного проживания и традиционного природопользования.

     В среднесрочный период необходимо также  создать условия (правовые, финансовые, экономические, коммуникационные) для развития малого и среднего предпринимательства в области переработки продукции отраслей традиционного природопользования.

     Долгосрочная  программа (10-15 лет) должна быть посвящена формированию и развитию традиционных институтов самоорганизации и самоуправления аборигенных народов с поэтапной передачей им функций, полномочий и ресурсов развития органов местного самоуправления, законодательному закреплению накопительных источников местных бюджетов. Кроме того, эта программа также должна включать формирование условий для развития договорных отношений между частными лицами или институтами самоорганизации и самоуправления аборигенных народов и хозяйствующими субъектами всех форм собственности, осуществляющими деятельность в районах их проживания и традиционного природопользования. И наконец, в данной программе должно быть заложено законодательное закрепление и отработка механизма участия аборигенных народов (через институты самоорганизации и самоуправления) в соглашениях о разделе продукции, при разработке природных ресурсов территорий их проживания и традиционного природопользования.

     Таким образом, необходимо отметить, что экономические  приоритеты современной России, основанные на развитии рыночных отношений, требуют и новых подходов в решении проблем аборигенных народов России с учетом мировых тенденций как в глобальной политике, так и в международном праве.

     Международный опыт: сравнительная  характеристика положения аборигенных народов США, Канады и России. Со второй половины XIX в. коренное население Америки селили в резервациях — специально отведенных территориях в американских штатах, которые, как правило, создавались в пределах исконных этнических ареалов. Однако при этом происходило и насильственное смещение различных племенных групп на ограниченной территории отдельной резервации. В настоящее время в США существуют267 федеральных, т. е. созданных правительством страны, и 24 штатные индейские резервации. Они представляют собой категорию земель, формально являющихся собственностью соответствующих общин. Их отчуждение и продажа невозможны без санкции совета племени, обязательно подтвержденной федеральным правительством.

     Индейское население Соединенных  Штатов имеет особый статус. С одной стороны, с 1924 г. они являются полноправными американскими гражданами, а с другой— большинство имеет легально зафиксированный статус, который гарантирует им целый ряд льгот: