История социальной политики

     Первое  из них базируется на допущении, что  абсолютная величина рассматриваемых  расходов меньше того уменьшения ВВП  страны, который произошел бы в  результате прекращения деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета.

     Второе  соображение связано с необходимостью обеспечения национальной безопасности страны, учет которого предполагает сохранение в государственном бюджете, например, расходов на социальную защиту военнослужащих. Размеры этих расходов зависят от многих, в том числе и экзогенных факторов, прежде всего, напряженности  международных отношений.

     Эффективность социальной политики по отношению к  занятым в государственном секторе  экономики может быть оценена  при помощи специальных приемов, один из которых описан С. Паркинсоном  в его знаменитых “Законах...”. Этот прием предусматривает соотнесение численности людей, занимающихся тем или иным объектом управления к величине объекта за ряд лет. В качестве примера Паркинсон рассмотрел динамику количества военных судов и адмиралтейских служащих в Великобритании, а также изменение размеров территории колоний и численности штата соответственно Адмиралтейства и Министерства колоний. Однако при таком подходе не учитывается изменение сложности соответствующих объектов с течением времени (одно дело – парусные галеры и другое – атомные подводные лодки)..

     Проведение  дифференцированной социальной политики по отношению к различным социальным слоям населения не исключает  некоторых минимальных, гарантируемых  государством, общих показателей  социальной защищенности граждан безотносительно  к принадлежности их к той или иной социальной группе. Минимальные государственные гарантии в социальной сфере определяются, исходя из достигнутого уровня развития производительных сил страны.

     Таким образом, понимаемая в узком смысле, социальная политика на каждый данный момент времени, как правило, неэффективна с экономической точки зрения. Однако в отношении многих категорий  населения она дает экономический  эффект либо в кратко- (временно нетрудоспособные), либо в средне- и долгосрочной перспективе (дети). В данном случае ее эффективность  может быть определена при помощи набора обычных экономических показателей, соотносящих затраты прошлых  периодов с тем результатом (например, приростом ВВП, налоговыми поступлениями  в государственный бюджет), который  будет получен в результате осуществления  этих затрат.

     Если  рассматривать собственно социальную политику, то можно отметить, что  в некоторый начальный момент времени весь контингент населения, выступающий ее объектом, является потребителем ресурсов, не соответствующих  степени их  участия в общественном производстве. Спустя некоторое время (например, год) нетто-затраты на проведение собственно социальной политики в отношении  рассматриваемой группы лиц могут  начать снижаться,  поскольку часть  последних переходит в категорию  экономически активного населения. Возможно также снижение численности  данной группы вследствие естественных причин (например, смертности).

     С этого момента начинает формироваться  некоторый экономический эффект от собственно социальной политики (выражаемый, например, поступлениями от рассматриваемого контингента лиц подоходного  налога в государственный бюджет), причем его величина с течением времени  в силу тех же обстоятельств может  постепенно увеличиваться. В средне- или долгосрочной перспективе затраты  опять могут возрасти вследствие, например, производственного травматизма, хронических заболеваний работников, их выхода на пенсию и тому подобных явлений. По тем же причинам может  несколько снизиться и получаемый эффект. Следовательно, существует достаточно продолжительный временной лаг  между осуществлением затрат на проведение собственно социальной политики в отношении  совокупности ее объектов и получением эффекта от этих затрат.

     В экономических терминах рассматриваемая  в широком смысле, социальная политика включает такие направления как  содействие развитию производства потребительских  товаров и услуг, строительству  и продаже жилья, формированию фондового  рынка с возможностью получения  доходов населением на вложенный  капитал и др. Все они в конечном счете являются факторами, определяющими  уровень жизни населения, а, следовательно, и степень его удовлетворенности  существующей экономической системой, стабильность последней. Эти направления  социальной политики не имеют четко  выраженного адресного  характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения.

     В отличие от социальной политики в  узком ее смысле мероприятия социальной политики в широком смысле в том  случае, если они проводятся рационально, в стабильных экономиках позволяют  получить достаточно быстрый экономический  эффект. В отличие от собственно социальной политики превышение эффекта  над затратами на ее проведение наблюдается  здесь во все периоды, за исключением  периодов экономического спада, когда  возникают трудности со сбытом продукции  и услуг, а субъекты, осуществившие  соответствующие затраты, не получают предполагавшейся отдачи.

     Факторы и механизмы социальной политики. Формирование социальной политики, определяется общественно-политическими и макроэкономическими факторами. Первые воздействуют на выбор модели социальной политики (особенно в части собственно социальной политики – ее направленность на защиту социально уязвимых слоев населения, соотношение «платности» и «бесплатности» услуг социальной сферы и т.п.), а от вторых зависит возможность реализации выбранной модели (темпы инфляции, денежные накопления, состояние государственных финансов и т.д.). Отмечается также и устойчивая обратная связь, поскольку решения в сфере социальной политики обусловливают изменение макроэкономических индикаторов.

     Социальная  политика проводится государством с  использованием определяемых при ее формировании различных, но взаимосвязанных  механизмов.

     Законодательная и нормативная база социальной политики формируется законодательной ветвью государственной власти и определяет общие направления социальной политики, прежде всего, в части социальной защиты населения, функционирования систем социального страхования. Разработку нормативных материалов текущего характера  в рамках соответствующих законодательных  документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности в пределах своей компетенции  являются также и местные органы управления.

     Финансово-кредитный  механизм социальной политики определяется, как правило, законодательной и  исполнительной ветвями государственной  власти и устанавливает порядок  образования и использования  финансовых ресурсов, предназначенных  для обеспечения мероприятий  социальной политики, а также деятельность структур, осуществляющих эти функции. Состоит из двух блоков, один из которых  регулирует финансовое обеспечение  части собственно социальной политики  (нормативы обязательных страховых  платежей социального характера, расходные  статьи утверждаемых законодателями бюджетов различных уровней и т.п.). Во втором блоке создаются финансовые ресурсы, предназначенные для государственной  поддержки (в случае возникновения  такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения. Кроме того, здесь же решаются вопросы государственного инвестирования проектов, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы, реализацией природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. Этот блок предполагает использование кредитных рычагов, в частности, установление льготного режима налогообложения или кредитования работодателей (в т.ч. и в целях создания и сохранения рабочих мест), предоставление беспроцентных или льготных ссуд, снижение уровня налогообложения физических лиц (домохозяйств) в том случае, если их деятельность способствует решению приоритетных социальных задач.

     В России в соответствии со ст. 219 принятой в 2000 г. ч. 2 Налогового кодекса, были установлены  социальные налоговые вычеты из подлежащих налогообложению доходов граждан. В их состав включены следующие целевые  виды расходов:

     1) на благотворительные цели (не  более 25% дохода, полученного в  налоговом периоде);

     2) на оплату обучения в образовательных  учреждениях (не более 25 тыс.  руб.) и обучение детей в возрасте  до 24 лет на дневной форме обучения  в образовательных учреждениях  (не более 25 тыс. руб. на каждого  ребенка в общей сумме на  обоих родителей);

     3) на оплату услуг по лечению  (не более 25 тыс. руб. 

     Налоговые рычаги и стимулы  в проведении социальной политики используются в пределах своей  компетенции исполнительными  структурами различных  уровней в целях  ориентации работодателей  на проведение социальной политики как в  узком, так и в  широком ее понимании, а также домохозяйств в интересах развития деятельности, позволяющей  повысить уровень  своей социальной защищенности за счет собственных усилий. Например, во многих странах практикуется льготное налогообложение  юридических лиц, использующих труд пенсионеров  и инвалидов, а  также тех юридических  лиц, которые выпуском своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного  спроса населения  или же реализуют  необходимые для  этого инвестиционные проекты. Налоговые  льготы могут предоставляться  и тем юридическим  лицам, которые осуществляют мероприятия, которые  направлены на улучшение  качества жизни населения, например, связанные  с выполнением  природоохранных  проектов.

     Административные  решения в социальной политике используются органами государственного управления различных  уровней прежде всего  для повышения  уровня социальной поддержки  населения сверх  установленного государственным  законодательством (такие решения в рамках своей компетенции могут приниматься и работодателями). К этой же группе механизмов относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения без увеличения общей величины финансовых ресурсов, затрачиваемых на эти цели, запрещающие строительство или предусматривающие вывод действующих энергетических, транспортных и других объектов, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих тем самым условия жизни местного населения.

     Кроме того, существуют еще  целая группа особых методов проведения социальной политики в государстве  – так называемые политические методы. Эти методы заключаются, с одной стороны, в организации  и проведении митингов и забастовок с  выдвижением их участниками  социально-экономических  требований (ими пользуются в основном профсоюзные, общественно-политические движения и партии) и, с другой стороны, в лоббировании конкретных решений, связанных  с социальной политикой (эти  политические методы практикуются в основном властными структурами). Значимость политических методов зависит  от социально-экономической  ситуации в стране и уровня жизни  населения. Чем этот уровень ниже –  тем, как правило, выше политическая активность граждан. В относительно стабильной социально-экономической  ситуации создаются  предпосылки для  проведения социальных реформ, которые нуждаются  в систематическом  лоббировании со стороны  заинтересованных в  их проведении органов  управления.

     В Российской Федерации интенсивность  забастовочного движения, достигшая  своего максимума в середине 1990-х  гг. (в 1995 г. в стране было зафиксировано 8,9 тыс. забастовок, в которых приняли  участие 489,4 тыс. чел., в 1996 г. соответствующие  показатели составили 8,3 тыс. и 663,6 тыс. чел., в 1997 г. – 17 тыс. и 887,3 тыс. чел.), в  дальнейшем пошла на убыль (в 1999 г. в 7,3 тыс. забастовках участвовали 238,4 тыс. чел., в 2000 г. – в 0,8 тыс. – 30,9 тыс. чел.; в январе – ноябре 2001 г. в 0,3 тыс. забастовках участвовали 13,1 тыс. чел.). В 2001 г. удалось принять пакет  федеральных законов о начале проведения в стране с января 2002 г. полномасштабной пенсионной реформы.

     Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям. 

     Во-первых, механизмы социальной политики в  рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу  и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании.

     Во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые  эффективные формы  социальных отношений, уже развитых самим  обществом (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между  работодателем и  работником на рынке  труда), а, с другой стороны, их использование  должно быть направлено на стимулирование новых  форм социальных отношений, самостоятельное  развитие которых  обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании  механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер. 

     Модели  социальной политики. Существующие модели социальной политики при всех их различиях могут быть сведены к двум основным типам.

     1. Модель государственного патернализма ориентирована на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений.

     Данная  модель социальной политики предполагает принятие на себя государством полной ответственности за уровень доходов  граждан (домохозяйств), их социального  обеспечения при отсутствии девиантного (отличающегося от принятой властными  структурами идеологии) поведения  гражданина.