История социальной политики

      Этим  во многом объясняется  внимание к социальной политике и ее многоаспектное понимание, которое  она приобретает  в ХХ в.

      Сегодня социальная политика – это и научная  теоретическая доктрина, которая разрабатывается  ведущими специалистами  в области социальных наук в разных странах  мира; это и учебная  дисциплина, которая  преподается в  большинстве университетов  Западной Европы и  США. В то же время  социальная политика – это направление  и концепция внутренней политической деятельности государств и правительств. Для многих ученых и политиков термин «социальная политика»  во многом связан и  определяет решение  вопросов социальной сферы, социального  обеспечения, социальной защиты.

     Все вышесказанное обусловливает сложность  разработки общего определения социальной политики. Так, на уровне понимания  социальной политики как одного из ведущих направлений стратегии  развития государства, концепции социального  развития, следует понимать, что  прежде, чем государства обратится  к решению тех или иных проблем  в конкретной области социальной сферы, должны быть определены общие  задачи и перспективы развития государства. Иначе говоря, должна быть выбрана  либо создана вновь одна из моделей  социальной политики: модель государства  всеобщего благосостояния, модель социального  рыночного хозяйства, модель патерналистского тоталитарного государства и  пр. Это и многое другое определяет стратегические приоритеты в реализации государственной политики в целом  и частных направлений социальной политики.

     Обратим внимание еще на один фактор, усложняющий  как определение, так и само понимание  социальной политики (прежде всего  ее содержания и целей). Социальная политика в большинстве случаев  имеет внешнюю и внутреннюю сторону. Это связано, во-первых, с социальной востребованностью этой политики и  во многом ее привязанностью к самой  острой и болезненной социальной проблематике (вопросы социальной стабильности, социального неравенства, достижения благосостояния и пр.); а во-вторых, с тем, что социальная политика во всех своих проявлениях по сей  день находится в ведении и  под ответственностью государства (в большинстве решаемых вопросов).

     Социальная  политика в этом смысле выполняет  определенную дипломатическую функцию. Так, внешняя сторона социальной политики в большинстве случаев  носит декларативный характер. Внутренняя – отвечает за реальное решение  насущных социальных вопросов. Иначе  говоря, оценивая политику любого государства, можно говорить о декларируемой и реальной политике.

     С позиции декларируемой политики, один из распространенных подходов трактует социальную политику как инструмент, позволяющий поддержать слабозащищенные  группы и слои населения. Безусловно, социальная политика в широком смысле этого слова – и как доктрина, и как учебная дисциплина, и  как государственная концепция  – не существует в изоляции от социальной структуры конкретного общества. Более того, социальная политика определяется особенностями этой структуры. И  говоря о социальной политике, ее направленности, задачах, механизмах, мы обязаны руководствоваться  этим. Однако, определить, чьи интересы, какого слоя и группы, непосредственно  обеспечивает социальная политика (реальная, а не декларируемая) вне рассмотрения каждой конкретной ситуации, каждой отдельной  страны – невозможно.

     В то же время, социальную политику определяют и как инструмент, позволяющий  создать условия для самореализации всех граждан страны, сохранить ее культурные и исторические ценности. Это и многое другое представляет элементы широкого декларируемого понимания  социальной политики и требует соотнесения  конкретных действий государства с  реальной социально-экономической  ситуацией.

     Таким образом, в широком смысле социальная политика:

     - является одним  из направлений  государственной  политики;

     - определяется характером  государственного  устройства, целями, которые преследуются  государством;

     - формируется в  контексте социальной  структуры общества;

     - представляет собой  государственную  социальную доктрину, или концепцию  социального развития  страны;

     - неразрывно связана  с проводимой экономической  политикой и зависит  от нее (в экономике  создаются ресурсы,  необходимые для  проведения социальной  политики);

     - состоит из системы  мер распределения  ресурсов общества  в интересах общества  в целом; 

     - разделяется на декларируемую  и реальную, при этом декларируемая  политика провозглашает своей  целью защиту интересов слабозащищенных  групп, а реальная социальная  политика выражает интересы тех  групп, которые правят обществом.  Общими декларируемыми целями  социальной политики в любом  государстве являются обеспечение  социальной стабильности, создание  благоприятных условий, гарантирующих  определенный доход и достойные  условия жизни всем, или абсолютному  большинству  членов общества, реализацию их социальных возможностей и потребностей, обеспечение равновесия в ресурсном обеспечении населения страны.

     В поле прикладных решений социальная политика в широком смысле охватывает решения и мероприятия, которые затрагивают все стороны жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, благоприятными экологическими условиями и т.п. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения, либо на удовлетворение некоторых общественных потребностей.

     Социальная  политика в узком смысле, или собственно социальная политика, есть не что иное, как перераспределение на основе действующего законодательства финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями народного хозяйства с использованием механизмов государственных налоговой и бюджетной систем. Однако сам процесс этого перераспределения по своему воздействию на социально-экономическую систему и эффективность ее функционирования неоднороден. Содержание собственно социальной политики исчерпывается чисто социальными решениями и мероприятиями, связанными с поддержкой малоимущих семей (домохозяйств), а также с обеспечением развития некоммерческой, финансируемой из государственного бюджета, части социально-культурной сферы.

     Заметим, что в научной литературе встречается  еще один аспект толкования социальной политики, которая не должна, как  это предлагают классические определения  самого термина «политика», сводиться  только к принимаемым решениям в  этой области, а включать в свой состав формирование сознания людей и нравственных установок социума в целом. Такой подход к пониманию социальной политики можно назвать гуманитарным. Он вполне обоснован. Однако на практике реализация соответствующих мер в некоторых странах, прежде всего, с реформируемой (переходной) экономикой является наиболее сложной задачей. Так, опыт экономического реформирования в России свидетельствует, что гораздо проще и быстрее привить индивидууму и домохозяйствам навыки рационального экономического поведения, чем добиться осознания его социальной ответственности перед обществом в новых условиях. При этих обстоятельствах вся работа по формированию приемлемых для общества социальных установок индивидуума является исключительно важной и, безусловно, ее целесообразно включать в состав социальной политики.

     Субъекты  и объекты социальной политики. К субъектам социальной политики относятся органы законодательной и исполнительной власти различных уровней, работодатели в государственном и негосударственных секторах экономики, а также профсоюзные и иные общественные организации, другие структуры, которые влияют на разработку и реализацию государственной социальной политики. Субъекты социальной политики разделяются на резидентных, то есть тех, деятельность которых на территории страны на постоянной основе определена ее конституцией и другими законодательными актами и нерезидентных. Примерами последних являются международные финансовые организации, предоставляющие кредиты правительству страны под определенные, в том числе и социальные условия, а также иностранные работодатели, которые обязаны соблюдать требования социального законодательства страны, на территории которой они функционируют.

     В России в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2002 год» были включены кредиты (займы) международных  финансовых организаций на реализацию таких социальных проектов, как, например, «Инновационный проект развития образования», «Поддержка региональной социальной инфраструктуры», «Реформа системы образования», «Пилотный  проект реформы здравоохранения», «Техническое содействие реформе системы здравоохранения», «Заем на поддержку проведения реформы  социальной защиты», «Пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера» с общим прогнозируемым расходованием средств по этим займам в 2002 г. 55,5 млн. долл. Передача средств  займов российской стороне осуществляется при условии подписания уполномоченными  структурами последней соглашений о направлениях социального реформирования, финансирование которых осуществляется из полученных средств.

     Объектом  социальной политики является население страны. При этом в качестве объекта собственно социальной политики, или социальной политики в узком ее понимании являются граждане (домохозяйства), которые в силу определенных причин не могут обеспечить себе достаточный для нормального потребления уровень доходов. Объектом социальной политики в широком смысле являются все без исключения граждане (домохозяйства).

     Эффективность социальной политики. Целый ряд направлений собственно социальной политики заведомо и объективно неэффективен по экономическим критериям. К ним относится прежде всего социальная защита и поддержка тех членов общества, которые в дальнейшем в силу своих возрастных (престарелые) или медицинских (инвалиды) параметров уже не смогут внести вклад в формирование национального богатства страны. С другой стороны, именно уровнем защищенности таких членов общества оценивается социальная зрелость последнего. Кроме того, нельзя забывать и о том, что многие представители рассматриваемой категории населения (например, лица, получающие государственные трудовые пенсии) уже внесли свой вклад в экономическое развитие страны.

     Социальная  поддержка других слоев населения (учащиеся, дети и семьи, имеющие  детей, временно утратившие трудоспособность), напротив, экономически эффективна: спустя определенное время эти объекты  социальной политики становятся активными  субъектами рыночных отношений и  начинают вносить свой вклад в  увеличение национального богатства  страны, государственный бюджет страны и т.п. При этом соотношение между  затратами государства и его  будущими доходами в рассматриваемом  случае поддаются количественной оценке.

     Таблица 1.3

Окупаемость затрат на проведение социальной политики (на примере единых пособий на ребенка)

*До 18-ти лет, либо (если это событие наступает  раньше) до окончания общеобразовательного  учреждения пособие выплачивается  на учащегося такого учреждения.

**Без учета льгот  по подоходному налогу.

***Без дисконта.

     Таким образом, в принятых условиях затраты  на выплату детского пособия будут  компенсированы государству в течение  менее чем 6 лет, по истечении которых  сальдо финансовых отношений государственного бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации) с бывшим объектом социальной политики станет положительным.

     Особое  положение занимает социальная поддержка  занятых в государственном секторе  экономики, в том числе и в  бюджетной его части. Государство  берет на себя функции социальной поддержки этой категории населения, исходя из необходимости осуществления  общегосударственных инфраструктурных функций - управления, некоммерческого  производства относительно ограниченной  номенклатуры товаров и услуг, относимых  к социально значимым,  развития научно-технического потенциала и т.п. В данном случае расходы социального  назначения осуществляются с учетом двух принципиальных соображений.