Планирование в развивающихся экономиках

Разработка пятилетнего плана начинается с подготовки документа, называемого «Подход» к пятилетнему плану, в котором содержатся макроэкономические параметры, стратегия и цели плана. Подготовленный документ обсуждается в Плановой комиссии и представляется для рассмотрения и утверждения Национальному совету развития. Этот документ представляется на рассмотрение штатов и министерств центрального правительства. Те и другие подготавливают детальные планы, базирующиеся на параметрах, содержащихся в «Подходе». Они представляют свои предложения по детальным планам и программам и обсуждают их с Плановой комиссией.

В результате этих обсуждений разрабатывается проект детального плана, который представляется Плановой комиссии и Национальному совету развития. Пятилетний план оформляется в виде документа, четко прописывающего цели и перспективы развития, макроэкономические параметры, основы экономической политики, источники финансирования плана и отраслевые разделы плана.

Исключительно важную роль играет Плановая комиссия в ознакомлении индийской общественности с планами социально-экономического развития страны. Она дает возможность индийскому обществу знакомиться с полными текстами планов — долговременных, среднесрочных и годовых — на всех стадиях их составления и контроля выполнения. Эти документы не только публикуются Комиссией и поступают в открытую продажу, но и размещаются в Интернете, позволяя любому пользователю скачать их бесплатно.

Такая открытость индийских планов дает возможность общественности участвовать в их обсуждении не только на заключительном этапе, но и на стадиях предварительной подготовки. Обнародуется: стратегия и прогноз развития страны на 20 лет (обычно несколько сценариев), «Подход» к очередному пятилетнему плану (его концепция и основные параметры), полный проект пятилетнего плана, окончательный текст пятилетнего плана, годовой план, среднесрочная оценка выполнения плана. За этим следует большое число публикаций экономистов, обсуждений, дискуссий и предложений в прессе и на телевидении.

Все это позволяет широким кругам индийской общественности знакомиться с проблемами, стоящими перед страной, предлагаемыми путями их решения, высказывать свои замечания и предложения, все это вовлекает их в общий процесс социально-экономического развития, играя огромную мобилизующую роль.

Процедура подготовки плана имеет особое значение и для предпринимательского сообщества. Наличие четких программ развития, в том числе в отраслевом разрезе, систем приоритетов и стимулов государственной экономической политики позволяет им более обоснованно выбирать сферы предпринимательской деятельности, уменьшает степень неопределенности и рисков.

Таким образом, ключевую роль в индийском опыте играет социально-экономическое планирование и его осуществление с помощью экспертов (а не чиновников), не подчиненным какому-либо министерству и ведомству, но возглавляемым руководителем государства.

Для современной плановой практики Индии характерно большое разнообразие разрабатываемых специальных программ развития, различающихся периодом их продолжительности, степенью охвата текущих проблем и главных целей, формулируемых в зависимости от остроты социально-экономической ситуации в стране, с одной стороны, и от направленности программ пришедших к власти политических партий – с другой.

Имеются различного рода межгосударственные программы, объектом которых стали различные аспекты экономического сотрудничества Индии с другими государствами как в рамках международных интеграционных образований, так и на основе двусторонних соглашений. Разрабатываются различные частные программы, относящиеся к отдельным отраслям и сферам экономического и социального развития, а также программы экономической стабилизации, которые (в отличие от национальных планов развития) предусматривают определенную корректировку экономического роста путем регулирования расходов, включая и капиталовложения.

Итоговой констатацией нового места Индии в мировой экономике может служить доклад-прогноз Плановой комиссии «Индия – видение 2020». Работа над этим документом продолжалась несколько лет, в ней приняли участие многие видные индийские экономисты и научно-исследовательские институты.

В докладе выделены пять основных секторов, интегрированное взаимодействие которых должно обеспечить режим самоподдерживающегося экономического роста. Первый сектор – это сельское хозяйство. Намечено увеличение производства зерновых до 360 млн. т в 2020 г. Предполагается, что основой перелома в аграрном секторе будет продолжение «зеленой революции», разработка и внедрение новых технологий, качественное преобразование системы хранения и маркетинга продукции, обеспечение сельского населения соответствующими услугами, включая информационную поддержку, а также микрокредитами. Второй – производство электроэнергии, третья сфера – образование и здравоохранение, четвертая – информационные технологии (особо выделена задача интеграции традиционных и инновационных производств). Пятый приоритет – стратегические отрасли, в число которых включена внешнеэкономическая деятельность.

Доклад «Индия – видение 2020» является амбициозной программой продолжения индустриализации страны и постепенного становления постиндустриального сектора экономики. Планируется, что рост промышленного производства составит в среднесрочной перспективе 10% в год, очень высокие индикаторы экономического роста заложены и в сопряженные отраслевые программы. Так, проектом новой государственной политики в области металлургии (National Steel Policy, 2005) предусмотрено увеличение производства стали с 36 млн. т в настоящее время до 110 млн. т к 2020 г.

Таким образом, более чем полувековая история индийского планирования свидетельствует о том, что этот механизм государственного регулирования стал эффективным средством преобразования экономики от колониального типа к развитому. Опираясь на государственный сектор, планирование способствовало развитию мелкого и крупного частного производства и обеспечило устойчивые темпы экономического роста. На протяжении всего периода сущность планирования, а также его основные задачи практически не менялись. Особенностью современного этапа планирования можно считать значительный рост отдельных проектов и программ, связанных с реализацией конкретных объектов. Кроме того, положительным моментом является усиление роли крупного частного бизнеса в реализации плановых установок.  

2. Индикативное планирование в переходных экономиках

Рыночные преобразования в постсоциалистических странах затронули различные сферы, включая систему планирования и управления народным хозяйством. Изменения в этой сфере в разных странах проходили по-разному. В качестве примера внедрения новой системы индикативного планирования взамен устаревшей плановой системы приведем опыт Китая.  

Развитие индикативного планирования в КНР связано с изменениями базовых принципов функционирования экономики, заключающимися в постепенном отходе от командно-распределительных механизмов в сторону рыночных. Эти изменения затронули практически все сферы социально-экономической жизни, включая реформирование существующих институтов (института собственности, государственного управления, законодательно-правовой базы) и создание новых. Процесс замещения командно-распределительных механизмов рыночными основывался, по мнению ведущих китаистов, на территориально-отраслевом принципе. «Территориальном» в данном случае означает сначала охват рыночными механизмами специальных экономических зон и прибрежных районов Китая и лишь затем постепенное их распространение вглубь страны. «Отраслевом» означает, что рыночные отношения начали постепенно развиваться сначала в аграрной сфере, мелком и среднем бизнесе, сфере услуг и экспортном производстве, а затем стали распространяться на другие отрасли экономики.

Анализируя эволюцию системы планирования в КНР, сразу отметим ее существенное отличие от процесса развития индикативного планирования в развитых странах. Оно состоит в том, что в развитых экономиках в рамках госрегулирования приходилось вновь создавать и внедрять элементы планирования, чуждые по своей сути рыночной системе, но ставшие ей необходимыми. В Китае, наоборот, в существующую социалистическую систему планирования постепенно встраивались рыночные механизмы, видоизменившие цели, методы и способы реализации разрабатываемых планов.

Первые попытки рыночного реформирования китайской экономики относятся к 80-м годам и связаны в основном с аграрными преобразованиями и развитием частного сектора в промышленности. Эти изменения повлияли на систему стратегического управления народным хозяйством. Начался процесс постепенного ухода от постоянного контроля за выполнением народнохозяйственных показателей на уровне предприятий, регионов, министерств и ведомств и переключения на контроль за деятельностью всех структур с помощью различных экономических рычагов (налоги, льготные кредиты, государственная закупка продукции по преференцированным ценам и др.).

К концу XX в. произошел постепенный переход от системы директивного планирования к системе индикативного планирования для большей части народнохозяйственных показателей. Тем не менее, в условиях нарастающего дефицита энергоносителей и обострения ситуации на транспорте было сохранено небольшое число показателей в качестве директивных для ряда отраслей, включая транспорт. В соответствии с новыми государственными установками на расширение прав предприятий были определены четыре основные формы планирования, связанные с местом предприятий в выполнении задач государственного плана, формой собственности предприятия, видом и стандартами продукции предприятия. К первому виду планирования – директивному планированию – относился костяк государственных предприятий или предприятия, выпускающие важнейшие виды продукции по государственному плану развития народного хозяйства; их удельный вес в объеме валовой продукции промышленности и сельского хозяйства был высок, однако ассортимент продукции небольшой. Ко второму виду планирования относились предприятия, производство на которых подверглось изменениям в соответствии с переходом к рынку, но осуществлялось на основе согласований в рамках государственного плана. Это был широкий ассортимент продукции, производство которой было разбросано по большому количеству мелких предприятий и индивидуальных производителей; их доля в валовой продукции промышленности и сельского хозяйства была невелика. Кроме того, были еще два вида предприятий. На одной категории предприятий выпуск большей части продукции регулировался государственным планом, производство меньшей части продукции осуществлялось на основе рыночного спроса и предложения. На другой категории предприятий, наоборот, производство большей части продукции регулировалось с помощью рынка, а меньшей части – посредством плана.

Основные изменения в системе планирования начались при составлении 10-го пятилетнего плана (2001-2005 гг.), который знаменовал собой переход от установления количественных показателей к качественным. Это было связано со вступлением КНР в ВТО в декабре 2001 г. В результате переговоров между ВТО и КНР обе стороны пришли к выводу, что Китай получает пятилетний переходный период для урегулирования всех законов и подзаконных актов, которые должны соответствовать требованиям рыночной экономики. Если в 80-90-е годы изменения в системе планирования народного хозяйства шли медленными темпами, по-прежнему устанавливалось много количественных показателей и сохранялась ведущая роль плановых органов, министерств, ведомств и местных властей, то с 2000 г. в результате вступления в ВТО административно-хозяйственные функции стали переходить к непосредственным производителям и все большее значение в экономической деятельности стали играть различные законодательные акты. Как отмечалось в китайской литературе, в соответствии с требованиями 10-й пятилетки необходимо «управлять государством в соответствии с законами», а административная работа правительства должна идти в направлении легитимизации. Это означает, что вся работа по составлению планов развития народного хозяйства тоже должна осуществляться на правовой основе.

Основные мероприятия по переходу от плановой к рыночной экономике происходили на протяжении 20 лет в течение четырех пятилеток – с 6-й по 9-ю (1980-2000 гг.). Все последующие мероприятия в рамках 10-го и 11-го (2006-2010 гг.) пятилетних планов развития народного хозяйства знаменуют собой дальнейший отход от системы директивного планирования в сторону индикативного планирования на базе формулирования среднесрочных (на 5 лет) и долгосрочных планов развития китайской экономики. В целом можно выделить пять основных направлений перехода в системе стратегического планирования китайской экономики за период реформ.

1. От экономического планирования к планированию народного хозяйства и социального развития. До начала 80-х годов осуществлялось количественное планирование показателей промышленного и сельскохозяйственного производства. Все социальные показатели не входили в необходимые показатели исполнения пятилетнего плана. Начиная с 80-х годов (6-я пятилетка), план развития народного хозяйства превратился в план экономического и социального развития. В показатели среднесрочных и долгосрочных планов уже включались не только экономические показатели, но и планы социального развития, развития «третьей сферы» экономики, охраны окружающей среды, защиты природных ресурсов и др., которые занимали все больше места в пятилетних планах.

2. От пятилетнего планирования как среднесрочного к сочетанию пятилетнего и долгосрочного планирования. Начиная с 90-х годов (8-я пятилетка), в КНР стали составлять планы десятилетнего развития народного хозяйства, а с 9-й пятилетки (1995 г.) – долгосрочные планы развития народного хозяйства на 15 лет. Таким образом, произошло сочетание среднесрочного и долгосрочного планирования при составлении народнохозяйственных планов в условиях перехода к рыночной экономике.

3. От директивного планирования к макроэкономическому, стратегическому и политическому планированию. По мере перехода к рыночной экономике директивный характер планирования стал постепенно ослабевать при нарастающем развитии направляющего планирования. Плановые показатели стали носить прогнозный и индикативный характер, а направляющее планирование было сконцентрировано на вопросах макроэкономического контроля, социального прогресса, окружающей среды и экономической структуры. Общее число традиционных количественных показателей все больше уменьшалось, также сокращалось общее количество плановых объектов капитального строительства.

4. От единого планирования к планированию по уровням управления. В ходе реформы и перехода от директивного к направляющему планированию заметно повысилась роль отраслевого и регионального планирования. Государственное планирование носит характер направляющего планирования в отношении планов экономического развития регионов и отраслей. А цели, задачи, политические мероприятия и другие показатели определяются на местах в рамках поставленной задачи на государственном уровне.