Общая характеристика государственных нужд и государственного контракта

Основным частноправовым нормативным актом регулирования поставки товаров для федеральных государственных нужд является Гражданский кодекс РФ.

При регулировании поставки товаров для федеральных государственных нужд нормы публичного и частного права взаимодействуют между собой. Результатом этой кооперации явилось появление нормативных актов комплексного характера:

1. ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»9;
2. ФЗ от 2 декабря 1994 года «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;10
3. ФЗ от 5 апреля 2013 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Наряду с отраслевой классификацией выделяется специальное (специальные нормативные акты) и общее (нормативные акты общего характера) законодательство о реализации государственных нужд в определенных товарах. Под специальным законодательством понимаются нормативные акты, непосредственно посвященные регулированию поставки товаров для государственных нужд. Общим законодательством являются нормативные акты, которые регулируют, наряду с отношениями по поставке товаров для федеральных государственных нужд, также иные отношения, и при этом регламентация отношений по удовлетворению государственных нужд не является самоцелью принятия этих нормативных актов.

Законом N 94-ФЗ11 регламентировал отношения, возникающие в процессе размещения заказов, а также устанавливал единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов всех уровней, расширения возможностей участников в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности при размещении заказов. Также законом уточняются положения, регулирующие порядок и определяются условия размещения заказов, вводится разделение способов размещения заказа путем проведения торгов и без проведения торгов Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее – Закон N 44-ФЗ) выступает основополагающим документом, определяющим функционирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В Законе N 44-ФЗ прямо указано, что требования данного закона распространяются на приобретение недвижимого имущества и аренду имущества.

Наряду с федеральными законами Президенту и Правительству РФ, Министерству экономического развития и торговли РФ предоставлено право принимать нормативные правовые акты в области размещения заказов.

Президент РФ вправе принимать нормативные акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. На практике право Президента РФ реализуется возможностью размещения заказа у единственного подрядчика, определенного соответствующим указом или распоряжением Президента РФ.

Правительство РФ наделено большим объемом полномочий по принятию подзаконных актов. «…В случаях, предусмотренных законодательством о размещении заказов, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов...».12

К числу важнейших нормативных актов можно отнести ряд постановлений и распоряжений Правительства РФ, которыми определены: официальный сайт РФ, уполномоченные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль в сфере размещения заказов (Федеральная антимонопольная служба России); Федеральное казначейство.

Ст.525 ч.II Гражданского кодекса РФ определяет государственные нужды как «потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования».13

Поставщиками (исполнителями, подрядчиками) могут быть и субъекты малого предпринимательства. Более того, заказчики обязаны размещать у них заказы в размере от 10 до 20 % от общего годового объема поставок товаров (работ, услуг). Перечень товаров (работ, услуг), заказы на которые размещаются у малых предприятий, утвержден постановлением Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 64214. При этом начальная (максимальная) цена контракта при размещении заказа у субъектов малого предпринимательства не может превышать 15 000 000 руб.

Необходимо отметить, что объем закупок у СМП и социально ориентированных некоммерческих организаций (в случае, установленном Законом N 44-ФЗ) считается от общей суммы плана-графика закупок, при этом нормы Закона N 44-ФЗ устанавливают нижнюю планку (не менее 15%), нормы Закона N 94-ФЗ - промежуток (не менее чем 10% и не более чем 20%). Подобные нормы в отношении привязки объема закупки к общей сумме плана-графика закупки Закон N 44-ФЗ содержит и в части осуществления закупок путем проведения запроса котировок, закупок до 100 (400) тыс. руб. (пункты 4, 5 части 1 статьи 93 Закона N44-ФЗ). Следует отметить, что подобных норм в отношении таких закупок Закон N 94-ФЗ не содержит.

В Законе N 44-ФЗ планирование имеет 2 уровня. Норма, схожая с нормой, указанной в статье 16 Закона N 44-ФЗ, в Законе N 94-ФЗ отсутствует. Необходимо отметить, что основной объем регулирования в части, касающейся планирования, в Законе N 94-ФЗ выведен на уровень приказа Министерства экономического развития РФ и Федерального казначейства от 27 декабря 2011 г. N 761/20н "Об утверждении порядка размещения на официальном сайте планов-графиков размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков и формы планов-графиков размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков" (не вступил в силу) (далее - Приказ N 761/20н). В самом Законе N 94-ФЗ о планировании написано лишь несколько строк. Иную ситуацию мы наблюдаем в Законе N 44-ФЗ - планированию посвящены целых три статьи указанного Закона (16, 17, 21).

Также необходимо отметить, что согласно нормам Закона N 44-ФЗ часть регулирования, касающаяся планирования закупок, будет выведена на уровень постановлений Правительства Российской Федерации и совместного Приказа Минэкономразвития России и Федерального казначейства.

Также Законом N 44-ФЗ установлены принципы контрактной системы: открытости и прозрачности; обеспечения конкуренции; профессионализма заказчика; стимулирования инноваций; единства контрактной системы; ответственности за результативность обеспечения государственных (муниципальных) нужд, эффективность закупок.

Новшеством Закона N 44-ФЗ является применение антидемпинговых мер. При снижении участником конкурса или аукциона цены на 25 процентов и более к нему предъявляются следующие требования.

Если начальная (максимальная) цена контракта больше 15 млн руб., при подписании контракта участник обязан предоставить обеспечение исполнения контракта, которое в полтора раза превышает размер, указанный в документации (но не менее чем в размере аванса).

Если начальная (максимальная) цена контракта меньше или равна 15 млн руб., участник закупки при подписании контракта может предоставить на выбор:

- обеспечение исполнения  контракта, которое в полтора  раза превышает размер, указанный  в документации (но не менее  чем в размере аванса);

- информацию, подтверждающую  добросовестность

Если совокупный годовой объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн руб,. заказчик обязан создать контрактную службу. При этом создавать специальное структурное подразделение необязательно.

Если совокупный годовой объем закупок менее 100 млн руб., заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупок (включая исполнение каждого контракта), - контрактного управляющего.

К организациям и гражданам, подающим заявки на участие в конкурсе или аукционе, законодательство предъявляет определенные требования. В частности, участвовать в торгах не может организация, у которой задолженность по налогам и сборам за прошедший календарный год составляет более 25% балансовой стоимости активов.

Кроме того, в ряде случаев сами заказчики вправе устанавливать требования к лицам, подающим заявки на участие в торгах. Это может быть:

- обладание исключительными  правами на объекты интеллектуальной  собственности (если в результате  исполнения контракта заказчик  приобретает права на такие  объекты);

- отсутствие претендента  на исполнение заказа в реестре  недобросовестных поставщиков.

Закон N 44-ФЗ помимо установленных ранее требований ввел новые обязательные требования:

1. Правомочность участника  закупки заключать контракт.

2. Отсутствие в реестре  недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике  закупки - организации (в т. ч. информации  об учредителях, членах коллегиального  исполнительного органа, лице, исполняющем  функции единоличного исполнительного  органа участника закупки).

3. Отсутствие у участника  закупки (гражданина или руководителя, членов коллегиального исполнительного  органа или главного бухгалтера  организации) судимости за преступления  в сфере экономики. А также  неприменение в отношении указанных  лиц наказания в виде лишения  права занимать определенные  должности (заниматься определенной  деятельностью), которые связаны  с поставкой товара, выполнением  работы, оказанием услуги, являющихся  объектом закупки, и административного  наказания в виде дисквалификации.

4. Обладание участником  закупки исключительными правами  на результаты интеллектуальной  деятельности, если в связи с  исполнением контракта заказчик  приобретает права на такие  результаты

Заказчик вправе установить требование к поставщику о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства или социально ориентированных некоммерческих организаций.

После принятия решения о необходимости проведения торгов, заказчик должен создать комиссию по размещению заказа. Комиссия по размещению государственного заказа создается независимо от того, каким способом размещается заказ.

Комиссия должна состоять не менее чем из 5 человек. В ее состав включаются преимущественно лица, имеющих достаточную квалификацию в сфере размещения заказов для государственных нужд. Закон N 44-ФЗ предусматривает, что в составе котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее трех человек.

В комиссию нельзя включать лиц, заинтересованных в результатах размещения заказа. К ним относятся:

- лица, подавшие заявки  на участие в конкурсе, аукционе  или запросе котировок;

- штатные сотрудники организаций, подавших заявки;

- лица, которые могут быть  подвержены влиянию со стороны  участников размещения заказа (в  т.ч. участники (акционеры, члены правления, кредиторы) организаций - потенциальных  поставщиков по государственным  заказам);

- должностные лица, непосредственно  осуществляющие контроль в сфере  размещения заказов.

Помимо установленных ранее ограничений, Закон N 44-ФЗ расширил этот список:

- лица, состоящие в браке  с руководителем участника закупки;

- лица, которые являются  близкими родственниками (родителями  и детьми, дедушкой, бабушкой и  внуками, полнородными и неполнородными братьями и сестрами);

- лица, которые являются  усыновителями руководителя или  усыновленными руководителем участника  закупки;

- лица, которые были привлечены  в качестве экспертов для проведения  экспертной оценки конкурсной  документации, заявок на участие  в конкурсе, оценки соответствия  участников конкурса дополнительным  требованиям

Если проводится открытый конкурс на создание произведения литературы или искусства (кроме компьютерных программ и баз данных), на финансирование проката или показа национального фильма, в состав конкурсной комиссии должны включаться лица творческих профессий. Их число должно быть не меньше 50 процентов от общего числа членов конкурсной комиссии.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости и считаются правомочными, если на нем присутствует не менее 50 процентов от общего числа ее членов. Члены комиссии должны быть своевременно уведомлены о месте, дате и времени проведения заседания. Принимать решение путем проведения заочного голосования, а также делегировать свои полномочия другим лицам не допускается.

В зависимости от способа размещения заказа комиссия может быть конкурсной, аукционной или котировочной. Закон N 44-ФЗ предусматривает еще комиссию по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений.

Любая комиссия выполняет следующие функции:

- принятие решения о  дате и времени проведения  размещения заказа;

- обеспечение приема и  хранения представленных конкурсных (аукционных), котировочных заявок  и иных документов;

- отклонение поданных  конкурсных (аукционных), котировочных  заявок, если их содержание не  соответствует требованиям конкурсной (аукционной, котировочной) документации;

- принятие решения о  победителе конкурса (аукциона), запрос  котировок;

- оформление протоколов.

Кроме того, каждая из комиссий выполняет определенные функции в ходе размещения заказа.

Заказчик может создать Единую комиссию, которая будет выполнять все функции независимо от способа размещения заказа.