Источники бюджетного права в РФ

      Соответственно, собственником бюджета (казны) субъекта Федерации выступает соответствующий субъект Федерации (на основании ст.73 Конституции), а местных бюджетов - соответствующее муниципальное образование (на основании ст.132 Конституции).

      Согласно  ст.114 Конституции Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой (в том числе бюджетной) политики, разрабатывает проект федерального бюджета и представляет отчет о его исполнении.

      Важным  правовым актом является Федеральный  конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации¹, ст.15 которого определяет полномочия Правительства в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В соответствии с этой статьей Правительство проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение.

      В силу ст. 104 Конституции законопроекты  об изменении финансовых обязательств государства, о введении и отмене налогов, выпуске государственных займов, другие законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

      Таким образом, положения Конституции  РФ создали правовую базу для принятия в условиях рыночных отношений целого ряда новых актов бюджетного законодательства, и прежде всего для базового акта - Бюджетного кодекса РФ.

      Акты, регулирующие бюджетные отношения  имеют трехуровневую структуру. Значительную часть их принимают  центральные органы федеральной власти. Другую часть составляют правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

      На  каждом уровне нормативные акты бюджетного законодательства принимаются различными органами в пределах установленной компетенции. Например, на уровне субъекта Российской Федерации действуют не только акты федерального уровня, но и регионального, на местном уровне - акты федерального, регионального и местного уровня.

      Важное  значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год.

      Согласно  ст.6 БК РФ бюджет - это форма образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

      В законе о бюджете определяется общий  объем и порядок разграничения  доходов и расходов средств федерального бюджета и бюджетов субъектов  Российской Федерации в порядке  межбюджетного регулирования, а также пределы государственных заимствований и государственного долга, определяются размер направленных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и другие мероприятия. Тем самым предусматривается финансовое обеспечение выполнения функций государства.

      Среди ученых – правоведов есть мнение, что  по своему значению закон о бюджете  после Конституции РФ и федерального конституционного закона имеет верховенство¹.

      Федеральный закон о федеральном бюджете  на соответствующий год принимается в процессе особой законодательной процедуры. Проект такого закона после обсуждения и принятия в Государственной Думе вносится на обязательное рассмотрение в Совет Федерации. Статьей 196 БК РФ установлен достаточно сложный порядок рассмотрения проекта: в Государственной Думе он должен пройти четыре чтения, а Счетная палата дает на него заключение.

      Поскольку значительное количество норм, регулирующих бюджетные отношения, включаются в  правовые акты других отраслей права  и в акты разного уровня, важным положением является установление Бюджетным кодексом приоритета действия его норм по отношению к актам, в которых включены нормы бюджетного права. Это, в частности, относится к актам Президента и Правительства Российской Федерации, к актам министерств, государственных внебюджетных фондов, актам субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

      Многие  финансовые, в том числе бюджетные, отношения регулируются соглашениями, заключенными между Российской Федерацией и ее субъектами.

      Бюджетным кодексом установлено, что они так же должны соответствовать нормам названного Кодекса.

      Следует отметить, что ни в одной стране мира (кроме России и Китая)² не практикуется заключение соглашений между органами федерации и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Такие соглашения впервые появились в Российской Федерации в переходный к рыночной экономике период. Они имели большое значение в деле стабилизации при осуществлении бюджетно-налоговой политики и разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами¹.

      Заключение  таких соглашений в начале 90-х  годов ХХ века приняло широкое  распространение. Договоры заключались  не только между Федерацией и ее субъектами, но в ряде случаев и  между субъектами Федерации. Например, был заключен Договор о бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Красноярского края от 16 ноября 1995 г. N В-188П².

      В настоящее время роль таких соглашений постепенно снижается, и при реальной реализации принципов равенства  субъектов перед Федерацией и  целостности России, провозглашенных  Конституцией РФ, они прекращают свое существование.

      Так, в связи с достижением поставленной в них цели, многие договоры между  Российской Федерацией и субъектами признаны утратившими силу. Например, учитывая, что цели договоров о  разграничении предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации достигнуты, Президент РФ и представители органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга, Оренбургской области, Нижегородской области, Краснодарского края, Республики Коми, Калининградской области соответственно 4, 6, 12 апреля и 31 мая 2002 г. заключили отдельные договоры о прекращении действия заключенных ранее договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти вышеуказанных субъектов Российской Федерации5.

      Правовой  статус субъектов Российской Федерации  определяет право их законодательных (представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т.п.) органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие нормы бюджетного права.

      В соответствии с Конституцией РФ, Бюджетным  кодексом и федеральными законами акты регионального законодательства определяют бюджетную систему субъектов Федерации, их бюджетное устройство, регулируют и другие бюджетные отношения.

      Конституционный Суд РФ своим постановлением от 10 декабря 1997 г. установил, что отнесение  финансового, валютного и кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов¹.

      В конституции и уставы субъектов Российской Федерации так же включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации выделены главы, статьи посвященные регулированию бюджетных отношений. Так, в Уставе. Саратовской области, принятом 5 апреля 1995 г., содержится глава "Финансовые ресурсы области"; в Уставе Рязанской области от 19 октября 1998 г. - глава "Финансовая система области"; в Уставе Корякского автономного округа от 19 декабря 1997 г. глава "Экономическая и финансовая основа статуса округа"; в Уставе Таймырского (Долгано-Ненецкого автономного округа) от 25 марта 1998 г. глава "Собственность, финансы, бюджет и налоги"; в Уставе Чукотского автономного округа от 29 октября 1997 г. - глава "Финансы".

      Во  многих субъектах Российской Федерации приняты конкретные акты о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В некоторых из них, первично принятых, было допущено нарушение порядка разграничения полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и федеральными органами, но вносимыми дополнениями и изменениями они в большинстве своем устранены.

      В Конституции РФ нет прямого указания на принятие субъектами своего бюджета. Это предусмотрено только в отношении  федерального бюджета (ст.106) и местного бюджета (ст.132).

      Однако, в Бюджетном кодексе РФ сформулировано такое право сформулировано.

      Закон о бюджете субъекта Российской Федерации  является важнейшим правовым актом, регулирующим бюджетные отношения  на территории субъекта, определяющим финансовое обеспечение развития экономики субъекта за счет средств бюджета субъекта.

      Пункты 4 и 6 ст.76 Конституции РФ предусматривают  приоритет действия закона о бюджете  субъекта Российской Федерации на соответствующий  год по вопросам компетенции данного  субъекта, справедливость чего отмечалась в юридической литературе¹.

      Субъекты  Федерации принимают и другие акты бюджетного законодательства.

      Так, 4 января 1995 г. в Хабаровском крае был принят закон о финансировании расходов до принятия закона о бюджетной  системе края, в Республике Татарстан - закон "О государственном долге Республики Татарстан" и закон от 26 мая 1999 г. "О государственных внебюджетных фондах Республики Татарстан", в котором сформулированы основные задачи государственных внебюджетных фондов Татарстана, порядок их создания, источники доходов, предусмотрена возможность их консолидации в бюджете.

      Федеральным законом "О бюджетной классификации  Российской Федерации" значительно  расширены права субъектов Федерации. Им предоставлено право конкретизировать бюджетную классификацию субъекта исходя из общих принципов. В связи с этим, многие из них приняли законы о бюджетном процессе, о порядке осуществления контроля за использованием органами местного самоуправления средств, выделенных из краевого, областного, республиканского бюджета, о бюджетной классификации и др.

      Законодательством РФ не предусмотрено, но и не запрещено  принятие собственных бюджетных  кодексов субъектами Российской Федерации.

      До  настоящего времени они приняты  и сохраняют свое действие в Калининградской  области 27 июля 2000 г., Камчатской области 14 марта 2000 г и Ивановской области 14 марта и 30 мая 2000 г.

      Обращение к зарубежному опыту позволяет  сделать вывод о широком применении кодификации регионального законодательства. Например, в США на уровне штатов повсеместно применяется названный способ систематизации территориального законодательства¹.

      Однако, принимая решение о кодификации  бюджетных нормативных актов, следует  помнить, что подобный вид правотворчества  приемлем только в условиях сложившихся, устоявшихся общественных отношений.

      России  присущи давние традиции бюджетного федерализма. Еще с XVII в. имелось  самостоятельное бюджетное законодательство на присоединенных к России польских, затем финских землях и существовало два уровня местного самоуправления - уезды и волости.

      Бюджетный федерализм обычно понимается как отношения  между органами власти Российской Федерации  и субъектов Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения  и перераспределения последних  между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований².

      Иногда  в литературе указывается, что каждый уровень власти (федеральный, субъектный и местный) должен иметь собственный источник доходов, обеспечивающий выполнение своих полномочий. Поэтому надлежит законодательно разграничить конкретные доходные источники между органами власти разного уровня и соответственно между звеньями бюджетной системы.¹\