Источники бюджетного права в РФ

ify">    К бюджетному законодательству Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным  кодексом РФ относятся Конституция РФ¹, федеральные законы о бюджете на соответствующий год², законы субъектов РФ о годовых бюджетах этих субъектов и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год³.

    Тем самым акты о годовых бюджетах всех уровней, принимаемые соответствующими представительными органами власти, рассматриваются в качестве актов  законодательства. Они ставятся в  один ряд с иными законами и  нормативными правовыми актами.

    Однако  следует иметь в виду, что они являются весьма специфичными и обладают особой правовой природой.

    В теории права и юридической практике законом принято считать акт  высшей юридической силы, имеющий  нормативный характер, т.е. устанавливающий  общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты⁴.

    Ознакомившись с содержанием ежегодных законов  о бюджете на соответствующий  год и актов представительных органов местного самоуправления, которыми утверждается местный бюджет, легко убедиться, что они в значительной своей части этими признаками не обладают.

    Все постановления (статьи) этих актов можно  разбить на три группы.

    На  первое место можно поставить  статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета - общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.п. Именно эти постановления акта об утверждении бюджета составляют главное его содержание.

    Между тем, они сами по себе не носят нормативного характера. В рамках деления всех актов органов власти на нормативные  и индивидуальные их следует отнести  к последним.

    Поэтому еще в XIX в., когда парламентское  утверждение бюджета вошло в  практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Она исходила из того, что  поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по материальному своему содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом¹. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. И в наши дни она не утратила своего практического значения2.

    Так в п. 1 Рекомендаций консультантов  Барентс групп по совершенствованию  законодательной базы, регулирующей деятельность Федерального казначейства, в 2004 г. консультанты рекомендовали исключить из Бюджетного кодекса подробное описание этапов и процедур представления и слушания бюджета (ст. 169-211) и наделить министра финансов правом вносить по своему усмотрению изменения «в формат и содержание бюджета».

    В Российской Федерации бюджет повсеместно  утверждается представительным органом  власти в форме закона только в  связи с его исключительной ролью, которую он играет в жизни государства  или органа местного самоуправления.

    На  сегодняшний день рекомендация о  наделении министра финансов правом изменять «формат и содержание бюджета» не была воспринята в связи с тем, что она направлена на ограничение  бюджетных прав законодательной  власти, т.к. приведет к превращению  закона о бюджете в формальный акт, не несущий реальной правовой нагрузки1.

    Нельзя  упускать из виду, что в актах  об утверждении бюджета нередко  содержатся и постановления (статьи), устанавливающие общие правила  или нормы, рассчитанные на их многократное применение, но действующие лишь в пределах ограниченного срока - одного бюджетного года. После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и больше применяться не могут. Это вторая группа норм бюджетного права, имеющих особенности.

    Типичными примерами здесь являются статьи актов об утверждении годового бюджета, регулирующие распределение различных видов доходов между уровнями бюджетной системы, устанавливающие конкретные процентные размеры поступлений от тех или иных источников в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты (все или отдельные из них).

    В актах об утверждении годового бюджета, особенно на федеральном уровне, имеются  обычно и статьи, которые можно  отнести к третьей группе, -статьи, содержащие типичные полноценные правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком.

    Так, статьей 61 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете  на 2001 год² установлено, что средства в счет возврата ранее выданных из федерального бюджета бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и платы за пользование ими вносятся в федеральный бюджет.

    Возврат бюджетных кредитов, а также плата  за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет".

    Аналогичный характер имеет и статья 53 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год". Ею предусматриваются виды санкций, которые Правительство РФ вправе применять к отдельным субъектам РФ и закрытым административно-территориальным образованиям в случае нарушения ими установленного федеральным законодательством порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет.

    Эти и подобные им статьи актов об утверждении  годовых бюджетов, устанавливающие  некие общие нормы, действие которых  не ограничено одним бюджетным годом, являются, строго говоря, нетипичными для таких актов. Больше того, их подлинное место не в актах об утверждении годового бюджета, а в других нормативных источниках. Например, правила процитированной статьи 53 целесообразнее было бы включить в закон о Правительстве РФ. Это больше отвечало бы общим требованиям к законодательной технике. Но законодатель сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения.

    В связи с указанным фактом возникают  сложности для правоприменителей, связанные с необходимостью обращаться к нормам, содержащимся в документе, прекратившим свое действие.

    На  взгляд многих ученых, такого рода нормы, содержащиеся в актах об утверждении  годового бюджета, требуют особого  выделения, поскольку они носят  общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года¹.

    Еще одна особенность всех норм бюджетного права отражена в ч. 2 ст. 3 БК РФ. Указанная статья закона воспроизводит общие правила иерархии законов и других нормативных актов, выработанные юридической наукой и практикой. Согласно им любые нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения не могут противоречить Бюджетному кодексу.

    Этим  законодатель подчеркивает всю их важность для существования и развития нашего государства. 

    § 2. Правовая основа финансово-экономической системы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджетной сфере. 

      До  принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное  законодательство рассматривалось  как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы бюджетного права. Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, были Законы и Указы Президента РФ, принятые в период 1991-1996 гг.

      В связи с распадом в 1991 году Советского Союза Российская Федерация впервые  приступила к формированию собственного федерального бюджета уже как суверенное и независимое государство.

      Формирующееся в тот момент бюджетное законодательство отразило новые черты России как  федеративного государства.

      В него вписалось и повышение уровня самостоятельности бюджета субъектов  РФ и новые черты, связанные с  нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.).

      Однако, законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные своему периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления.

      Перспективы развития бюджетного права определила в тот момент Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862¹.

      Основными целями реформы бюджетной политики были ей определены:

• повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы;
• выравнивание возможностей реализации на территории страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов;
• создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

      В результате формирования государственной  бюджетной политики в период с 1991 по 1993 год было принято несколько  законодательных актов, являвшихся основными источниками бюджетного права Российской Федерации.

      Речь  идет о Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г². Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993г³., Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г⁴. и др.

      Особое  место в регулировании бюджетных  отношений занимали нормативные  правовые акты, издаваемые Правительством РФ, правительствами республик в  составе РФ, главами администраций  других субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

      Значительную  роль в регулировании бюджетных  отношений играли нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, финансовых органов других субъектов Федерации.

      Все названные нормативные правовые акты на тот момент и составляли в совокупности бюджетное законодательство¹.

      В связи с важностью бюджетных  отношений для набиравшего силу государства, Государственной Думой  был принят и опубликован в 1998 г Бюджетный кодекс Российской Федерации². Он был введен в действие с 1 января 2000 года и закрепил легальное определение бюджетного законодательства, которое по объему включаемых в него нормативных правовых актов стало значительно меньше³.

      В его преамбуле указывается, что  он служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

      БК  РФ состоит из пяти частей, 9 разделов, 28 глав и 307 статей.

      На  сегодняшний день Бюджетный кодекс является не только важнейшим юридическим документом, регулирующим бюджетные правоотношения, но и одним из важнейших законов Российской Федерации.

      В соответствии с его ст. 2 бюджетное  законодательство Российской Федерации  состоит из Бюджетного кодекса и  принятых в соответствии с ним  федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, из аналогичных законов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения.

      Бюджетное регулирование, отнесенное Конституцией России к предмету ведения Российской Федерации (п."ж" и "з" ст.71), охватывает все стороны финансовой деятельности государства (см., например, ст.8, 41, 48, 47, 71, 72, 73, 74, 75, 104 и 106). В этом случае Российская Федерация представляет государство в целом в качестве собственника бюджетных фондов.