Полночия Совета Федерации

То, что Конституция  Российской Федерации содержит лишь отдельные, в неявной форме выраженные права по реализации контрольной  деятельности Совета Федерации, свидетельствует  о специфике конституционной  регламентации этой стороны парламентской  работы. Не случайно, когда в отечественной  юридической литературе заходит  речь о контрольных функциях Федерального Собрания, авторы с большой осторожностью  говорят об “определенных формах контроля”, “контрольных в известной  мере функциях” и тогда далее.

На этом фоне отчетливо  проступают особенности конституционного регулирования парламентского контроля в других государствах.

Например, статья 53 Основного закона ФРГ устанавливает, что федеральное правительство  обязано держать Бундесрат в  курсе текущих дел.

Целая группа статей итальянской конституции устанавливают  обязанность членов правительства  присутствовать на заседаниях палат  при наличии к ним запросов; возможность палат парламента проводить  расследования по вопросам, представляющим государственный интерес; ежегодно утверждать представляемые правительством бюджет и закон об исполнении бюджета.

Конституция Испании  содержит отдельный раздел “Об отношениях между Правительством и Генеральными Кортесами”, устанавливающий различные  виды ответственности правительства  и формы контроля палат парламента за исполнительной властью. В частности, палаты и их комиссии могут требовать  у правительства любую информацию и содействие. Последнее обязано  давать ответы на интерпелляции и  запросы, заявленные в палатах³.

Н. М. Касаткина, характеризуя Ассамблею Республики Португалия как сильный парламент, утверждает, что такая оценка может быть дана ему не в последнюю очередь за счет его контрольных полномочий⁴. В Конституции Португалии содержится специальная статья, которая посвящена контрольным полномочиям парламента.

В свое время Дж. Мэдисон называл верхнюю палату парламента спасительным контролем  над правительством. Он писал, что  с ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее⁵. Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности контрольной функции парламента. Ее реализация остается до настоящего времени одним из главных его назначений.

Совету Федерации, который относится к “семейству”  верхних палат парламентов, свойственна  функция сдерживания нижней палаты. Об этом качестве верхних палат говорится  всегда. Необходимость уравновешивания  нижней палаты с помощью другого внутрипарламентского органа доказывалась многократно прежде и продолжает отстаиваться в настоящее время. Например, Леон Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга⁶.

Наш современник - венгерский государствовед Андраш Шайо утверждает, что двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах. По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.

При организации  бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после Второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если “безответственное большинство” захватит контроль в нижней палате⁷.

Швейцарские авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением  избежать принятия поспешных, диктуемых  политическими страстями и случайным  большинством односторонних парламентских  решений. Верхняя палата - совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате - Национальному Совету⁸.

3. Законодательное регулирование полномочий Совета Федерации

Конституция РФ фиксирует  полномочия Совета Федерации по: вопросам о назначении и об отзыве дипломатических  представителей Российской Федерации  в иностранных государствах и  международных организациях (п. “м”  ст. 83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч. 1 ст. 93, п. “е” ч. 1 ст. 102); образованию Счетной  палаты (ч. 5 ст. 101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п.п. “б”, “в” ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. “а” ч. 1 ст. 102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации (п. “г” ч. 1 ст. 102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п. “ж”, “з”, “и” ч. 1 ст. 102.

Даже функцию  назначения выборов Президента (п. “д”  ч. 1 ст. 102) в определенной мере можно  считать контрольной, так как  она тоже служит цели обеспечения  баланса интересов президентской  и парламентской ветвей власти. Глава  государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью.

Расширение конституционных  полномочий Совета Федерации по контролю происходит за счет текущего законодательства.

В качестве примера  приведем Федеральный закон от 25 мая 1996 года “О государственной охране”. Согласно данному Федеральному закону, Федеральное Собрание осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности таких органов (ст. 31 ФЗ).

В другом Федеральном  законе от 10 января 1996 года “О внешней  разведке” установлено, что парламентский  контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой исполнения утвержденных обеими палатами парламента смет расходов на содержание этих органов. Кроме того, взаимоотношения палат Федерального Собрания с органами внешней разведки осуществляются через соответствующие комитеты палат парламента. Члены Совета Федерации и Государственной Думы получают сведения о соответствующих органах через эти структурные звенья (ст. 24 ФЗ)⁹.

Контрольная функция  реализуется Советом Федерации  при назначении на должность и  освобождении от должности членов Центральной  избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом “Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации”¹⁰.

Закрепление контрольных  полномочий палат парламента в текущем  законодательстве воспринимается не как  случайный фактор, а как закономерная, настоятельная потребность государственного строительства. С другой стороны, расширение контрольного влияния палат через  законодательство есть попытка восполнения  существующих конституционных пробелов в этой сфере. Надо акцентировать  внимание также на закреплении полномочий контроля за палатами, а не Федеральным Собранием в целом. Это, кстати, можно отнести и к особенностям решения этого вопроса именно в таком ключе в Конституции России. Это обусловлено достаточно узким объемом общей компетенции Федерального Собрания, растворившейся в компетенции обеих палат.

Еще одна особенность  правового регулирования контрольной  функции Федерального Собрания в  целом, Совета Федерации и Государственной  Думы в отдельности состоит в  том, что оно выходит за рамки  конституционных норм. Более подробно контрольные полномочия представлены в текущем законодательстве, развивающем конституционные предписания. Речь идет, например, о Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года “О Правительстве Российской Федерации”¹¹, Федеральном законе от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”¹² и т. д.

Характер полномочий, закрепленных за Советом Федерации, вытекает из специфики заложенного  в этом органе принципа представительства. Именно в лице Совета Федерации наиболее отчетливо проявляется влияние  федеративного устройства России на организацию государственной власти и деятельность органов государственной  власти на федеральном уровне. Равное представительство от субъектов  Российской Федерации в данной палате парламента создает возможности  максимального учета позиции  всех субъектов Российской Федерации  при принятии важнейших конституционно - правовых решений.

Все вопросы ведения  Совета Федерации, перечисленные в  ч. 1 ст. 102 Конституции, составляют предмет  исключительного ведения Совета Федерации. Никакой другой орган, кроме  Совета Федерации, не вправе принять  по ним решение.

Указанные законодательные акты, регламентные нормы Совета Федерации определяют формы парламентского контроля: депутатский  запрос, обращение депутата; получение  и распространение информации; ответы членов Правительства на вопросы  членов Совета Федерации; парламентские  слушания; проведение “правительственного  часа” на заседании палаты. Таким  образом, в практике Совета Федерации  применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

Глава 2. Порядок  формирования и виды полномочий Совета Федерации

2.1.  Порядок формирования  Совета Федерации

Совет Федерации  является «верхней» палатой Федерального Собрания — парламента Российской Федерации.

В Совет Федерации  в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации  входят по два представителя от каждого  субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного  органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом  от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке  формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4869): палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации  — глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной  власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 года  вступил в силу Федеральный  закон от 5 августа 2000 года №  113-ФЗ «О порядке формирования  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской  Федерации, 2000, № 32, ст. 3336). В состав палаты входили представители, избранные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенные высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определялся сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако по представлению Председателя Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором осуществлялось его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

С 1 января 2011 года с  учетом изменений порядка формирования Совета Федерации, внесенными Федеральным  законом от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ, кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации мог быть гражданин  Российской Федерации, являющийся депутатом  законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом  представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, органом  государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан в установленный Федеральным законом срок сложить полномочия депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.

Полномочия члена  Совета Федерации начинались со дня  вступления в силу решения о его  избрании (назначении) соответствующим  органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации  приступал к осуществлению своих  полномочий на десятый день со дня  вступления в силу решения о его  избрании (назначении) соответствующим  органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатуры для  избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносились  на рассмотрение этого органа его  председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов могла внести альтернативные кандидатуры. Решение  об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принималось  тайным голосованием и оформлялось  постановлением указанного органа, а  двухпалатного законодательного (представительного) органа — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего  должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации  от исполнительного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации  оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации).

С 1 января 2013 года вступил  в силу Федеральный закон от 03.12.2012 №  229-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом  государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь  избранным высшим должностным лицом  субъекта Российской Федерации (руководителем  высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.