Конституционная модель разделения властей в современной Беларуси

Доктрина, созданная Ш.-Л.  Монтескье,  не  ограничивается  вычленением трех ветвей власти и показом опасности  их  соединения  в  одних  руках.  Не менее важно и то, что  Монтескье  также  пишет  об  опасности,  связанной  с чрезмерной независимостью этих властей и к чему это может привести [6, с. 478].

Многие  положения,  закрепленные  в  работе  Монтескье,   нашли   свое отражение  в  закреплении  в  конституционных  актах,  многие   из   которых действуют и по сегодняшний день.

Таким образом, разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти (политической, неполитической). Разделение любой власти возникает из «свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем».

Разделение властей - это одновременно политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти любого демократического государства. Они оставлены нам в наследие эпохой великих освободительных революций и войн XVII — XVIII веков в Европе и Северной Америке. Именно в этот период сложилось большинство либерально-демократических государств, которые и поныне относят принцип разделения властей к основам своего конституционного строя.

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 2

СОВРЕМЕННОЕ ПОНИМАНИЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

 

2.1 Модели разделения  властей

 

Мировой государственно-правовой практике известна разная глубина разделения властей и соответственно разное «дозирование» полномочий высших органов государственной власти.

В зависимости от формы правления, а также руководствуясь данным подходом, мы выделяем следующие модели реализации принципа разделения властей:

1. разделение власти, характерное  для президентских республик («жесткое» разделение власти);

2. разделение власти, характерное  для парламентских монархий и республик («мягкое» разделение власти);

3. «смешанные» варианты  разделения власти;

4. отсутствие разделения  власти [7, с. 2078].

Из указанных моделей наиболее последовательно принцип разделения властей воплощен в условиях президентской республики. Данная модель имеет несколько видов, которые отличаются полномочиями президента, характером его взаимоотношений с представительным органом, особенностями партийной системы и политического режима и др. Можно выделить следующие виды:

а) американская — механизм взаимодействия ветвей власти построен таким образом, что без согласованного их функционирования невозможно добиться значимых перемен во внутренней и внешней политике США;

б) латиноамериканская — президент доминирует над остальными органами государственной власти;

в) афро-азиатская — президенты не только объединяют в своих руках функции главы государства и правительства, но и являются лидерами правящих партий, господствующих в политической системе этих стран, для них характерен режим личной власти и несменяемость.

«Как это ни парадоксально,— считает большинство ученых-юристов,— но полное разделение властей абсурдно, ибо вступает в противоречие с перспективой выживания государства и сохранения политической системы. Но это говорит не против разделения властей, а в пользу осторожного и мудрого осуществления этого принципа без всяких нажимов и крайностей» [1, с. 34]. В противном случае, добавим, исчезают необходимые взаимосвязи и взаимодействия между ветвями власти, нарушается единство государственной власти.

Принцип «разделения властей» не противостоит (не должен противостоять) единству государственной власти, как полагают некоторые авторы [8, с. 21]. Он не отрицает «единство власти», но отрицает «единовластие». Смысл принципа «разделение властей» состоит не в разграничении функций, а в недопущении средоточия всей власти в одной из ее ветвей, установления ее «единовластия», то есть диктатуры. Принцип «разделение властей» не действует автоматически: он нуждается в средствах обеспечения в виде определенных правовых гарантий и механизмов — в системе сдержек и противовесов. Таким образом, принцип «разделение властей» по предназначению есть заслон, преграждающий путь к превышению власти, произволу и авторитаризму. Таковой остается его суть в настоящее время. Только при этом значении «разделение властей» представляет собой демократический принцип, обеспечивающий действительное единство государственной власти и нормальное (цивилизованное) разделение и взаимодействие всех трех ее ветвей.

Разделение властей преследует и другую цель — определение функций каждой из ветвей власти, проведение их разграничения, а также определение полномочий и компетенции образующих их органов власти. Это дополнительная цель разделения властей, хотя крайне важная. Поэтому вряд ли можно рассматривать проведение разделения властей, как только организационно-техническую операцию.

 

2.2 Характеристика  моделей разделения властей

 

От формы правления зависит способ формирования органов исполнительной власти, субъект назначения и смещения министров, а также ряда других должностных лиц. Так, конституции всех парламентарных республик наделяют главу государства правом участия в формировании правительства. В итальянской Конституции статья 92 гласит: «Президент республики назначает председателя совета министров и по его предложению министров» [9, с. 24]. Еще категоричнее говорит об этом Конституция Дании: «Король назначает и увольняет премьер-министра и других министров [10, с. 11]. Он определяет их число и обязанности» (параграф 14). В Конституции Королевства Нидерландов (редакция 1983 г.) указано: «Премьер-министр и другие министры назначаются и смещаются Королевским Указом» (ст. 43). [11, с. 62]. Аналогично трактуют этот вопрос конституции других парламентарных республик. На практике роль главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. Он может назначить премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции. Из этого правила есть исключения. Например, в КНР правительство образуется высшим органом народного представительства, а в Румынии для назначения министров требуется вотум доверия, выраженный парламентом.

От формы правления также зависит объем собственных полномочий органов исполнительной власти и их взаимоотношение с главами государств и парламентами. Например, глава государства часто наделяется правом издания различных нормативных и ненормативных актов (декретов, ордонансов, указов и др.).

В парламентарных монархиях и республиках реальная власть главы государства ограничена правилом министерской скрепы (контрассигнатуры), согласно которой акты главы государства имеют силу при условии, что они скреплены подписями министров. На практике это правило приводит к тому, что глава государства при осуществлении полномочий, предоставленных ему конституцией, оказывается обязанным следовать указаниям («советам») министров. Ответственность за этот акт несет не глава государства, а подписавший его министр. Конституция Австрии гласит: «Все акты президента Союза нуждаются для своей действительности в контрассигновании канцлера Союза или соответствующего министра, поскольку иное не установлено конституционным порядком» (ст. 67.2) [12, с. 96]. Аналогичные положения содержатся в Конституции Бельгии: «Ни один акт короля не может иметь силу, если он не контрассигнован министром, который лишь в силу этого является ответственным за данный акт» (ст. 64); Конституции Италии: «Никакой акт президента республики не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие, указанные в законе, скрепляются подписью также председателя совета министров» (ст. 89). [9, с. 34].

Институт контрассигнатуры, по нашему мнению, является юридическим оформлением бессилия главы государства в пользу исполнительной власти. В Греции, особенно во Франции, конституции, стремясь усилить личную власть президента, ввели некоторые изъятие из правила контрассигнатуры, то есть предоставили главе государства право при решении некоторых вопросов действовать по собственному усмотрению, не скрепляя акты по этим вопросам подписями министров [13, с. 28].

Влияние и сила исполнительной власти, как указывалось, зависят от того, является ли глава государства (президент) главой исполнительной власти или нет. Место президента в организации государственной власти, объем его полномочий зависит от модели республики: президентской, полупрезидентской или парламентарной. Характеристика полномочий президента в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках подробно исследованы в российской и зарубежной юридической литературе. Большинством авторов помимо деления на эти традиционные виды республик выделяются две модели их внутренней организации, американская и европейская.

Американская модель президентства представлена, прежде всего, одноименной американской республикой, а также созданными на ее основе латиноамериканским и афро-азиатским республиками, построенными на принципе сильной президентской власти.

Европейская модель представлена преимущественно полупрезидентскими и парламентарными республиками, наделяющими президента менее широкими и разнообразными полномочиями, а часто превращающими его в номинального главу государства, осуществляющего чисто представительские функции [7 с. 2080].

Но даже в президентских республиках глава государства действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный Суд. При всей силе своей власти, как показывает практика, ни один президент США не смог добиться сколько-нибудь значительных перемен во внутренней и внешней политике американского государства без поддержки высшего законодательного органа страны. Политическая система США позволяет президенту сосредоточить в своих руках огромную власть только при одном условии: его должно поддерживать большинство членов Конгресса. В этой тесной зависимости президентской политики от позиций и действий парламента — одно из важнейших отличий американской модели президентства от авторитарных моделей президентского правления.

В силу достаточно надежных ограничителей и противовесов президентская власть в США, независимо от субъективных желаний того или иного президента, не может превратиться в режим личной власти. Любые стремления президента нарушить баланс властей в свою пользу получают эффективный отпор.

Американская модель президентства отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер-министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчивости с точки зрения преемственности президентской власти. Она не допускает возникновения двоевластия в политической системе США, когда президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса властей даже в условиях, когда президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной политики. Специфика политической культуры в США такова, что американцы привыкли рассматривать своего президента не как всемогущего «отца нации», единолично правящего страной и отвечающего за все, что в ней происходит. Президент воспринимается в Соединенных Штатах как глава федеральной исполнительной власти, который должен быть ведущим общенациональным политическим лидером, проявлять инициативу в осуществлении государственной политики и обеспечивать эффективное руководство правительством [14, с. 156].

Президент формирует правительство, имеет право назначать на высшие должности в аппарате исполнительной власти, но персональный состав правительства утверждается Сенатом, и ни одно из назначенных президентом должностных лиц (за исключением сотрудников его личного аппарата) не может вступить в свою должность без утверждения Сенатом его кандидатуры [14, с. 157].

Президент — полномочный глава всей федеральной исполнительной власти; кабинет министров имеет лишь совещательный статус при главе государства и правительства. Однако у Конгресса есть контрольная функция над деятельностью исполнительной власти по исполнению законов и расходованию ассигнованных Конгрессом средств. Президент может уволить в отставку только члена своей администрации и не вправе увольнять в отставку высших лиц исполнительной власти штата или местных органов власти, избранных населением.

Модель президентства, сформировавшаяся в США, во многих своих атрибутах была внедрена в ряде стран Латинской Америки. Однако в этих моделях институт президентства явно доминирует над остальными. Главы латиноамериканских государств по собственному усмотрению формируют кабинеты правительства, имеют узаконенную возможность вмешиваться в дела субъектов Федерации, вплоть до смещения губернаторов штатов, чего не вправе делать президент США. В сфере экономической политики государства полномочия у латиноамериканских президентов гораздо шире, что обусловлено наличием большого количества государственных компаний, находящихся под прямым контролем правительств, возглавляемых президентами.

Правительства в афро-азиатской модели президентства зависят в большинстве от президента: премьер назначается президентом из особо доверенных ему лиц и подотчетен только ему, а не парламенту. Любой другой член правительства, как и каждый государственный чиновник, может быть в любой момент уволен президентом с должности.

В Западной Европе модель государственной власти сформировалась сугубо в форме полупрезидентской или парламентарной республики. Обе эти модели предполагают менее обширные полномочия президента, чем в американской, латиноамериканской и афро-азиатской моделях президентской власти. В полупрезидентских республиках президент не является главой правительства. В то же время он располагает рядом важных полномочий, позволяющих ему воздействовать на политику правительства.

Полномочия президента в полупрезидентской модели в отношениях с исполнительной властью, правительством весьма обширны. Глава государства разделяет высшую исполнительную власть с главой правительства; правительство ответственно перед парламентом и частично перед президентом; президент не отвечает за действия правительства, он назначает главу правительства, как правило, из числа лидеров наиболее влиятельных партийных политических фракций в парламенте, по рекомендации главы правительством назначает других членов правительства; президент может освободить главу правительства от должности при определенных условиях; по рекомендации главы правительства президент освобождает от должности членов правительства; президент имеет право: председательствовать на заседаниях правительства, созывать заседание для рассмотрения того вопроса, который глава государства считает первоочередным, утверждать декреты и постановления, принятые правительством, вернуть эти декреты и постановления на повторное рассмотрение правительства [14, с. 158].