Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России

5.       Институты-медиаторы: сравнение функций.

При анализе деятельности общественных советов различного типа Л.А.Петрова выделила их следующие основные функции[35]:

       Экспертная - разработка рекомендаций, предложений по решению существующих проблем, а также выявление новых проблем

       Консультативная – обсуждение рекомендаций

       Координационная – содействие взаимодействию между властью и обществом;

       Контрольная - осуществление общественного контроля за деятельностью власти и развитие механизмов такого контроля

       Информационно-просветительская.

Сравнивая эти функции с приведенными во втором  разделе этой работы  функциями фабрик мысли и центров публичной политики, мы видим их реальную близость. В таблице 1 приведены для удобства сравнения основные функции всех трех обсуждаемых  в настоящем тексте института-медиатора:

Мы видим очень высокую степень пересечения функций всех трех рассмотренных институтов-медиаторов. Естественно, у каждого из них есть свой «конек», свои особенности. Так, например, для фабрики мысли – это экспертно-аналитическая, особенно, креативная функции, то есть непосредственно поиск, выработка решений выявленных проблем, а для некоторых из них – и внедренческая, связанная с рядом лоббистских технологий. Для общественных советов и палат аналитическая и креативная функции выражены существенно слабее, но зато координационно-коммуникативная  функция проявлено максимально, что следует из самого названия этих структур – советы, которые в оптимальном варианте и являются «площадками для переговоров, диалога». Включенность же ряда общественно-консультационных советов в форматы структур исполнительной власти  также способствует и их «внедренческой» функции, особенно, если из числа тесно взаимодействующих с этими советами сотрудников исполнительной власти образуется «группа поддержки» разработанных в рамках общественно-консультативных советов инновационных предложений.  Примером такой ситуации может служить неформальный коллектив по продвижению «Концепции взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с общественными  объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями «Общественно-государственное партнерство» на 2008-2011 гг», утвержденной Постановлением Правительства СПб 8 февраля 2008 года[36].

В сравнении с двумя предыдущими институтами-медиаторами, институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) включает в себя наиболее широкий спектр функций. Так, аналитическая, исследовательская функция выражена в нем как в виде функции расследования (рассмотрения по существу) конкретных случаев нарушения прав человека, а также в виде поиска системных недостатков, приводящих к подобным нарушениям. Креативная функция реализуется в процессе выработки предложений по устранению выявленных системных сбоев, но это, конечно, не является основной функцией этого института, поэтому здесь самым логичным образом возможно его сотрудничество с фабриками мысли и центрами публичной политики. Существенную часть времени у многих Уполномоченных занимает и функция гражданско-правового образования населения.

Как уже отмечалось, многие Уполномоченные по правам человека уделяют задаче развития диалога между властью и гражданскими организациями, участвуя в реализации коммуникативно-координационной функции. Но ведущими здесь объективно являются именно Общественно-консультативные  советы, поэтому многие Уполномоченные и  сотрудники их аппаратов входят в состав, например,  Общественных советов при ГУВД или региональных Служб исполнения наказаний. В свою очередь, и сами Уполномоченные, как государственные структуры,  могут создавать при себе Общественные и Экспертные советы, куда могут включаться представители как общественных организаций, так и экспертного сообщества.

Внедренческая функция, которая не является основной у Уполномоченных по правам человека, тем не менее, может реализовываться в процессе их участия в подготовке властных решений по итогам рекомендаций их Ежегодных и Специальных докладов, а также, что не менее важно, путем неформального курирования процесса реализации принятых решений. Наконец, вся деятельность Уполномоченных по выявлению нарушений прав человека может рассматриваться как функция «контроля по отклонениям», не случайно литовское название этого института – «Контролеры сейма», и эта контрольная функция реализуется ими существенно сильнее, чем контрольная функция общественных советов. 

Мы видим, таким образом, что все три типа рассмотренных нами институтов-медиаторов хорошо дополняют друг друга, и, хотя  каждый из них способен выполнять свои специфические функции, максимальный эффект для развития публичной политики и партнерских моделей взаимодействия власти и общества можно достичь при сотрудничестве этих институтов. Для развития такого сотрудничества важным является и осознание их лидерами их общих черт и свойств. К сожалению, это  пока не так, что связано, на наш взгляд еще и с тем, что само развитие всех трех типов институтов-посредников изучается, как правило, разными аналитиками, которые сами не видят сходства их функций. В качестве исключения из этого правила можно привести часть выступления на Трансатлантическом форуме «Роль Фабрик мысли в новом тысячелетии» (Констанца, май 2002 г.) американского политолога, со-редактора «Journal of Democracy» Ларри Даймонда, который сравнил функции социально ориентированных Фабрик мысли (Центров публичной политики в нашей терминологии) с функциями общественного омбудсмана. Он сказал, в частности, что Фабрики мысли должны  выступать как "Agency for accountibility", - в роли структур стимулирующих власть стать действительно открытой, ответственной властью  - т.е. действовать как неправительственный омбудсман.

В заключение остается выразить надежду, что публикация этого текста послужит свою роль в привлечении внимания российских исследователей к комплексному сравнительному анализу рассмотренных институтов-медиаторов.

[1] В коллективной монографии «Публичная политика в контексте задач модернизации России: конструктивный потенциал и формы использования»/Отв. ред. Л.И.Никовская – М.: РОССПЭН, РАПН, 2011 (в печати).

[2] Шмиттер Ф. Размышления о гражданском обществе и консолидации демократии. // Полис, 1996, № 5. С.16-27; Карл Т.Л., Шмиттер Ф. Демократизация: концепты, постулаты, гипотезы. Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций. // Полис, 2004, № 4. С.6-27.

[3] Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия. М.: Российская ассоциация политической науки; РОССПЭН, 2008; Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики. Сборник научных статей. Краснодар: Кубанский государственный университет, 2010. 

[4] Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. // Полис, 1999. № 6,  С. 34-48.

[5] Сунгуров А.Ю. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт сравнительного анализа).  – СПб.: Норма, 2005; Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника.  М.: Изд-во СГУ, 2009; Gilligan, Emma. The Human Rights Ombudsman in Russia: The Evolution of Horizontal Accountability // Human Rights Quarterly, 2010. Vol. 32. N3. P.300-315.

[6] Римский В.Л., Сунгуров А.Ю. Российские центры публичной политики: опыт и перспективы // Полис,

2002. №6. С. 143-150; Rich, Andrew. Think Tanks, Public Policy, and the Politics of Expertise. - Cambridge:

Cambridge University Press, 2004; Беляева Н.Ю., Зайцев Д.Г. «Фабрики мысли» и «центры публичной политики»: два разных субъекта экспертного обеспечения политики. // Мировая экономика и международные отношения.  2008. № 1. С. 26-35.

[7] Тарасенко А.В. Деятельность общественных палат в регионах России: эффективность vs фиктивность. // Полития,  2010. №1. С. 80-88; Л.А.Петрова. Общественные советы при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. // Публичная политика - 2009.  Сборник статей. – СПб: Норма, 2010. С. 187-193; Горный М.Б. Общественно-консультативные структуры при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. // Телескоп: журнал социологических и маркетинговых исследований,  2011.  №2. С. 14-24_.

[8] Шмиттер Ф. Неокорпоративизм // Полис, 1997, №2. С. 14-22.

[9] Тарасенко А.В. 2009. Региональные консультативные органы как канал артикуляции общественных интересов в современной России. Автореф.  дисс. канд. полит. наук: 23.00.02. Пермь.

[10] Никовская Л.И., Якимец В.Н. Политика региональных властей в России: типы, субъекты, институты и современные вызовы. // Полис, 2011, № 1. С. 80-96; Якимец В.Н., Никовская Л.И. Типология публичной политики в регионах России. //Трансформация публичной сферы и сравнительный анализ новых феноменов политики. Сборник научных статей  – Краснодар: Кубанский государственный университет. 2010. С. 42-50.

[11] Горный М.Б. Некоммерческие организации как субъекты гражданского участия. // Публичная политика в современной России: субъекты и институты. Сборник статей.  М.: ТЕИС, 2006. С. 219-230; Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия. - М.: Агентство социальной информации. 2008.; Беляева Н.Ю.  Развитие концепта публичной политики: внимание «движущим силам» и управляющим субъектам. // Полис, 2011. № 3. С.72-87;

[12] Нездюров А.Л., Сунгуров А.Ю.  Взаимодействие органов власти и структур гражданского общества: возможные модели и их реализация в общественно-политической жизни современной России. // Факторы развития гражданского общества и механизмы его взаимодействия с государством. М.: Вершина, 2008. С. 209-236.

[13] "Фабрики мысли" и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сборник статей./ Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002;  Диксон П. Фабрики мысли. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2004; Беляева Н.Ю., Зайцев Д.Г. «Мозговые центры» в России и странах Запада: сравнительный анализ // МЭиМО. 2009. №1, с. 26-35; Н.А.Медушевский. Аналитические центры в политическом процессе: американская модель «фабрик мысли» и ее функционирование за пределами США // Полития, 2010, № 1, с. 118-132.

[14] Rodney Carlisle. Review: Washington Think Tanks and the Chaos of Policy Making
Reviewed Work. //  Reviews in American History, 22, 1994. Pp.: 163-167.

[15] Winand Gellner.  The Politics of Policy "Political Think Tanks" and Their Markets in the U.S.-Institutional Environment. //  Presidential Studies Quarterly,  25, 1995. Pp.: 497-510.

[16] Ibid. P. 507.

[17] Vladimir Gel’man. Out of the Friyng Pan, into the Fire? Post-Soviet Regime Changes in Comparative Perspective. //  Int. Political Sci. Rev. 29, 2008. Pp. 157-180; Michael McFaul. Transitions from postcommunism. // J. of Democracy,   16, 2005. Pp. 5-19.

[18] Vaclav Havel et al. The Power of the Poweless (Armonk, NY: M.E.Sharpe, 1985).

[19] Сунгуров А.Ю. Ленинградский клуб «Перестройка» как прототип Центра публичной политики. //   Публичная политика – 2007. Сборник статей. – СПб: Норма, 2007. С. 127-135.

[20] Dimitrina Popilieva and Svetla Koleva. The Club in Support of Glasnost and Perestroika in Bulgaria: a Swing-wing Phenomenon. //  Perestroika: process and consequences, ed. Markku Kangaspuro, Jouko Nikula and Ovor Stodolsky. - Helsinki: Finnish Literature Society, 2010. Pp.  222-246

[21] Макарычев А. Проектные сети, трансферт знаний и идея «обучающегося региона». // Pro et Contra, 2003, Том 8, №2, с. 32-48.

[22] Mark Considine, Making Public Policy. Institutions, Actors, Strategies. -   Cambridge: Polity Press, 2005.

[23] R. Kent Weaver and James J.McGann. Think Tanks and Civil Societies. //  Public Policy Institutes: World Experience and Development prospects in the South Caucasus, ed. Sabit Bagirov. - Baku: OSI & Entrepreneurship Development Found., 2001. Pp. 287-336.

[24] Сунгуров А.Ю. Центры публичной политики: возможные направления анализа деятельности и основные функции. // Публичная политика – 2004. -  СПб: Норма, 2004, с. 59-65.

[25] ИНДЕМ: решение есть всегда. – М.: Фонд ИНДЕМ, 1999.

[26] Вадим Волков. Общественность: забытая практика гражданского общества. // Pro at Contra, 1997. т.2, N4, С.77-91.

[27] Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. N 78-рп «Об  Общественной   Палате   при   Президенте  Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8. Ст. 592.

[28] Указ Президента РФ от 25.06.1996 г. 989 «О Политическом консультативном совете». СЗ РФ, 01.07.1996, 27, ст. 3232

[29] М.Б.Горный. Коалиции  неправительственных организаций (организаций третьего сектора) // На пути к гражданскому обществу  - СПб., 1997, с. 134-148.

[30] Веб-сайт Пермской гражданской палаты: http://www.pgpalata.ru/

[31] Подробнее о различных практиках деятельности подобных структур в регионах Северо-запада России см.: Н.Яргомская, Е.Белокурова, М.Ноженко, Д.Торхов. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-запада. // Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе/ под ред. М.Б. Горного. – СПб.: Норма, 2004, с.  52-147. http://strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=352

[32] Ярким примером является секретарь Общественной Палаты РФ, академик РАН Е.П.Велихов, который еще в семидесятые годы ХХ века был председателем Совета молодых ученых и специалистов при ЦК ВЛКСМ

[33] Примером такой инициативы является создание в 2005 Общественной комиссии при МВД Республики Карелия, началом создания которой были мероприятия СПб центра СТРАТЕГИЯ для сотрудников республиканского МВД. Подробнее см.: Т.П. Гарибашвили, Л.В.Прохорова. Диалог власти и гражданского общества в сфере внутренних дел Республики Карелия. // Публичная политика - 2008.  Сборник статей. – СПб: Норма, 2009. С. 116-123.

[34] Л.А.Петрова. Общественные советы при органах власти: опыт Санкт-Петербурга. // Публичная политика - 2009.  Сборник статей. – СПб: Норма, 2010. С. 187-193.

[35] Петрова, 2010.

[36] Горный М.Б. Концепция взаимодействия исполнительной власти и общественных организаций: опыт Санкт-Петербурга. // Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия. / Практическое пособие. / Под ред. А.Е.Шадрина. – М.: Агентство социальной информации, 2008, c. 477-486; М.Б.Горный. Взаимодействие НКО и власти: общие тенденции и опыт Санкт-Петербурга. // Публичная политика - 2007.  Сборник статей.– СПб: Норма, 2008. С. 9-23; В.Н. Немина Оценка сложившейся практики взаимодействия негосударственных некоммерческих организаций с органами исполнительной власти Санкт-Петербурга и пути повышения эффективности взаимодействия. // Публичная политика - 2009.  Сборник статей.– СПб: Норма, 2010. С. 80-84.