Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России

Уполномоченный по правам человека в Пермском крае Т.И.Марголина, еще в бытность вице-губернатором края, много сделала для выстраивания партнерской модели взаимодействия власти и общественными организациями. На посту Уполномоченного по правам человека, уже оказавшись в положении медиатора, она продолжает ту же линию – развития партнерской модели взаимодействия, или, по крайней мере, стараясь удержать, насколько это возможно ситуацию от сползания к патерналистской модели. Важным шагом на этом пути стало приглашение ею на место заместителя Уполномоченного по правам человека – Уполномоченного по правам ребенка Пермского края гражданского активиста – правозащитника, заместителя руководителя Центра гражданского образования и прав человека П.В.Микова. Его избрание Краевой думой (по рекомендации Т.И.Марголиной) на такой ответственный пост позволило существенно усилить позиции правозащитного сообщества в целом, и придать работе по защите прав детей отчетливый гражданский оттенок.

Отметим также большую роль, которую играет деятельность Т.И.Марголиной для развития партнерских моделей взаимодействия общества и власти не только в Пермском крае, но и в России в целом. Так, в августе 2007 года по ее инициативе и под ее патронажем в Перми прошел Образовательный Форум «Гражданин России: отечественные традиции образования и современность», в котором приняли участие представители власти, государственных и негосударственных образовательных учреждений, гражданских институтов и религиозных объединений. Пермский Форум стал одним из первых шагов к выстраиванию национального диалога о гражданском образовании, в котором на равных принимали участие представители государственной системы образования, представители НКО, ведущие программы гражданского образования и обучения правам человека, и представители различных религиозных конфессий. 

3.       Фабрики мысли и центры публичной политики.

Если институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) является медиатором между властными структурами и жителями страны, а также, в поставторитарных странах также и между исполнительной властью и  общественными организациями (НКО), то фабрики мысли выполняют роль посредников, прежде всего, между властью и академической наукой. Сегодня существуют различные виды классификаций фабрик мысли, но во всех присутствует такая общая черта этих структур, как сочетание серьезных исследователей и экспертов-практиков, хорошо владеющих реальной социальной и политической ситуацией в стране и в ее конкретных регионах[13].

Наряду с выражением «фабрика мысли» для перевода обсуждаемого термина используются и такие выражения, как «аналитический центр», «исследовательский центр», «ситуационный центр» и другие. Как нам кажется, термин «фабрика мысли» является более удачным, так как позволяет оторваться от прежнего советского опыта, когда все «исследовательские» или «аналитические» центры были государственными, или современного опыта, когда во многих государственных университетах или в некоторых государственных ведомствах возникают, как подразделения, различные  аналитические центры. Для фабрик мысли же принципиально важна определенная степень автономии, самостоятельности (и этим они сущностно отличаются от «бериевских шарашек», в которых собирались не свободные люди, а заключенные).

Первые фабрики мысли, называвшиеся в первой половине ХХ века «мозговыми центрами» или «Мозговыми трестами», возникли в США еще в начале прошлого века (Бруклинский институт, Институт Гувера в Стэнфордском университете), когда у Америки появилась потребность осмысления ее новой роли на мировой политической сцене. Следующий толчок к их развитию дала вторая мировая война, когда для стратегического планирования военными ведомствами были приглашены  извне штатные аналитики (будущая РЭНД - корпорация), однако действительно широкое  развитие подобные структуры получили прежде всего в США в шестидесятые-семидесятые годы прошлого века. Отметим, что примерно в это же время в мире наблюдалось и бурное распространение института омбудсмана, которое эксперты даже называли «омбудсманией».

Именно в это время государство сначала  в Западной Европе, а затем и в США  начало брать на себя все большее число функций. Это привело,  с одной стороны, к необходимости развития контроля деятельности разрастающегося аппарата чиновников (и здесь то оказался востребованным опыт шведского парламентского омбудсмана юстиции), с другой стороны, выросло и количество задач, которые требовали решения. Кроме того, немаловажным фактором оказалось накопление критической массы интеллектуального капитала и связанное с этим стремительное развитие общественно-экономических и социально-политических наук.

В таких условиях и оказалась востребованной сама форма организации интеллектуалов и экспертов, способных не только давать дельные советы властным структурам, но и готовить проекты решений, то есть брать на себя часть функций государственных чиновников, а также влиять соответствующим образом и на общественное мнение. При этом принципиально важной оказывается хотя бы относительная независимость, автономность этой структуры, что необходимо, как оказывается, для реализации креативных способностей экспертов, для поиска нетривиальных и оптимальных решений. Существовавшие ранее группы экспертов и консультантов, состоящих на государственной службе, оказывались слишком связанными стандартами чести мундира и служебной дисциплины, чтобы реализовать креативные способности в полной мере. А группы интеллектуалов, работавшие в рамках университетов – часто не видели путей решения выявляемых ими проблем, либо готовили проекты их решений в академическом стиле – в виде многостраничных текстов и монографий, которые оказывались функционально невостребованными лицами, принимающими решения.

Важно также подчеркнуть, что появившись на общественно-политической сцене во второй половине прошлого века и получив затем серьезное развитие и распространение в стране, уже сами фабрики мысли начали влиять на дальнейшее развитие системы взаимодействия власти и общества, появлению многочисленных каналов и институтов взаимодействия и консультаций, что и привело уже в последней четверти века к появлению концепции «governance» - управлению без управляющих, когда властные решения принимаются после разнообразных консультаций с заинтересованными группами и организациями, в которых самую непосредственную роль играют и фабрики мысли различного типа.

Сегодня в научном сообществе идет дискуссия относительно реальной  роли, которые обсуждаемые институты играют в развитии политических процессов в конкретных странах.  Одни авторы пишут о хаосе, которые создают вашингтонские фабрики мысли в американской политике[14], другие, напротив, пишут о серьезной роли, которую фабрики мысли играют в национальной политике, отчасти заменяя в этом поле традиционные американские партии, теряющие способность предлагать решения острых проблем современности[15]. Winand Gellner в этом контексте цитирует Токвиля, который уже писал о такой способности американской социально-политической системы, как создание новых институтов для решения новых проблем, вместо совершенствования или модификации старых[16].

Фабрики мысли играют особую роль в поставторитарных и посткоммунистических странах, которые претерпевают глубокие экономические, социальные и политические реформы. Сегодня мы хорошо понимаем, что посткоммунистические трансформации являются сложными и длительными процессами, включающими и возможность возврата к авторитарным режимам[17]. Можно предположить, что существенно более слабые результаты в демократической трансформации постсоветской России могут быть связаны в том числе и с низким развитием в СССР структур типа фабрик мысли, в рамках которым могли бы разрабатываться  программы посткоммунистического развития страны, по сравнению со странами Восточной Европы, где интеллектуалы объединялись под крышей католической церкви,  в клубах типа «Хартия-77» и им подобных[18]. 

Тем не менее в СССР существовали структуры, которые можно рассматривать, как некие, пусть и далекие аналоги,  «прото - фабрики мысли» - института АН СССР обществоведческого профиля. . Конечно, к  академическим институтам термин «Фабрика мысли» можно было отнести достаточно условно, так как в них отсутствовало важнейшее условие – свобода научной деятельности, свобода от идеологической цензуры. Вместе с тем определенные «островки свободы» внутри таких учреждений постоянно возникали и иногда сохранялись достаточно долго. Это пространство частичной свободы позже получило название частно-публичной сферы.

Последние годы существования СССР,  период горбачевской перестройки, можно характеризовать как период бурного развития различных форм социально-политической активности, включая и появление политических клубов. Некоторые из направлений их деятельности были очень близки по направлениям работы фабрик мысли. Примером таких клубов может служить деятельность Ленинградского межпрофессионального клуба «Перестройка»[19]. Кстати, аналогичные клубы возникали в это время и в других странах социалистического лагеря, например, в Болгарии[20].

Среди сообщества «фабрик мысли», направление деятельности которых часто определяется заказчиком («технические» фабрики мысли), можно выделить,  хотя и достаточно условно,  подкласс структур, «деятельность которых  базируется на некой общественно значимой идее»[21], а именно, на содействии развитию в стране подлинно публичной, открытой политики[22]. В начале XXI века такие организации получили название Центров публичной политики. Отметим, что ранее, в конце ХХ века, подобные организации в ряде поставторитарных стран получали такие названия, как Центры развития демократии,  Институты демократии и т.д. Важно также, что подобные структуры идентифицируют себя как часть гражданского общества[23].  В этом случае, фабрики мысли в виде центров публичной политики становятся также посредниками и между академической наукой и общественными организациями, а также между ними обеими и органами власти.

Можно предположить, что различие между «техническими» фабриками мысли и центрами публичной политики может быть определено на основе различий в реализуемых ими функциях. В наших предыдущих работах мы сформулировали пять основных функций фабрик мысли и центров публичной политики, а также предположили, что для центров публичной политики специфично высокой развитие образовательной и коммуникативной функций[24]:

       Исследовательская (аналитическая) функция.- анализ существующих проблем, социологические исследования и т.д.

       Образовательная функция – гражданское образование и просвещение различных фокусных групп, включая технологии делиберативной демократии

       Креативная функция – поиск решения социально-политических и экономических проблем, разработка проектов нормативных документов, проектов решений структур исполнительной власти и т.д.

       Коммуникативная функция – обсуждение предлагаемых проектов решений вместе с главными стэйкхолдерами, представителями групп интересов, НКО.

       Функция внедрения – комплекс методов для продвижения предложенных решений в органы власти, включая технологии лоббирования, подготовки аргументированных кратких текстов для сотрудников власти, организации компаний общественного давления и т.д.

Эти различия между «технологическими» фабриками мысли и центрами публичной политики не являются, конечно, резкими, и некоторые аналитические центры в своем развитии могут обретать и ту и иную форму. Развитие фонда ИНДЕМ может служить примером такой эволюции.

Основой действующего сейчас фонда стал Центр прикладных политических исследований ИНДЕМ,  исходно создавался как независимый «мозговой трест». Корни появления Центра ИНДЕМ (информатика для демократии) относятся к середине 70-х годов, когда состоялось знакомство математика Г.Сатарова и историка С.Станкевича, итогом которого стали совместные работы по изучению расстановки политических сил в Конгрессе США, в рамках которых математико-статистические методы и вычислительная  техника применялась для анализа результатов голосований.

Творческий тандем Г.Сатарова и С.Станкевича, просуществовавший более десяти лет, приобрел новое качество после избрания последнего в 1989 г. народным депутатом СССР, а годом позже – и заместителем председателя Моссовета. Именно тогда, во-первых, в нашей стране появился сам предмет изучения – различный характер голосования, а, во-вторых, потребность в анализе и прогнозе голосований депутатов различных политических фракций. В этой ситуации появилась потребность создания независимой исследовательской структуры, небольшого института, который занялся бы изучением новой политической реальности с целью содействия становлению демократических институтов в России. 

Важным этапом в развитии Центра ИНДЕМ стало приглашение его руководителя в Кремль на должность советника Президента РФ. Период нахождения «во власти» не только позволил укрепить позиции Центра и обеспечить его правительственными заказами, но и дал Г.Сатарову тот бесценный опыт реального участия в принятии властных решений на национальном уровне, который не передать  никакими лекциями или учебниками.  Вместе с тем наличие у руководителя центра прочной базы в виде независимой, неправительственной организации, придавало ему большую независимость в своей деятельности советника Президента.

Наличие центра ИНДЕМ и его опыт оказались очень полезными также в конце 1997 г., когда и Г.Сатаров и многие его единомышленники из президентской команды покинули Кремль. Они уходили не на пустое место, а  Фонд ИНДЕМ, создаваемый на месте одноименного центра. Учредителями нового фонда стали прежние учредители и активные участники Центра ИНДЕМ, бывшие кремлевские чиновники, их коллеги-друзья. Вице-президентом Фонда стал бывший советник президента РФ по правовым вопросам М.А.Краснов, членами-учредителями бывшие советники Ю.М.Батурин, Э.А.Паин, Л.Г.Пихоя и другие.

Несколько лет после ухода Г.Сатарова из властных структур, фонд имел хорошие отношения с Администрацией Президента РФ и успешно реализовывал по ее заказу ряд проектов. В течение этого периода у фонда не было никаких финансовых проблем, но, одновременно, он был по сути ближе к «технической» фабрике мысли, чем к центру публичной политики. Ситуация серьезно изменилась, когда Президентом РФ стал В.В.Путин. Вскоре Георгий Сатаров стал со-председателем «Гражданского конгресса» - коалиции оппозиционных политических партий, гражданских активистов и правозащитных и иных НКО, которые находились в сильной оппозиции к режиму Путина в середине нулевых годов.

Как пишут сами лидеры фонда ИНДЕМ: «Наша конечная цель - создать на базе Фонда ИНДЕМ крупный "мозговой трест", эффективно работающий и решающий самые разнообразные задачи для общества и страны»[25]. Среди основных проектов Фонда сегодня – «Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив», «Преодоление бюрократических барьеров в Федеральной миграционной службе», «Мониторинг работы Федерального Собрания РФ», Общественный мониторинг за ходом выборов», «Коррупция и ее предупреждение», «Законодательство и практика регулирования прав национальных меньшинств в субъектах российской Федерации».