Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России

Отметим, что хотя фонд ИНДЕМ и не идентифицировал себя как Центры публичной политики, все же в целом их образ действий, особенно в первом десятилетия нашего века, вполне позволяет их отнести к ЦПП. Ниже, в таблице 1 представлены результаты оценки самими сотрудниками фонда степени выраженности в работе Фонда ИНДЕМ пяти основных функций фабрик мысли и центров публичной политики. Для сравнения в таблице приведены аналогичные результаты, , полученные для двух других российских центров публичной политики.

Таблица 1.  Функции Центров публичной политики

4.       Общественные советы и общественные палаты

Для современной России характерно появление в первом десятилетии нового века различных форм общественных советов и общественных палат – как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.  Существует точка зрения, что возникновение таких структур является отражением нарастания авторитарных тенденций в политическом режиме России, когда роль депутатских ассамблей, которые и являются органами представительной власти, то есть должны быть способны представлять и отстаивать перед властью представителей позиции различных групп населения, существенно снижается, и парламенты уже прекращают быть местом для политических дискуссий, то есть местом выработки политических решений. Однако демократический облик власть пытается сохранить, и поэтому создает параллельные парламентам  структуры, которые более приспособлены для реализации представительской функции, но решения которых, в отличие от депутатских ассамблей, являются принципиально рекомендательными. Эта точка зрения действительно оправдана, аргументов в ее поддержку является и то, что предложение о создании Общественной палаты РФ прозвучало в сентябре 2004 года в выступлении Президента РФ В.В.Путина одновременно с предложением о фактически отмены выборности глав администраций субъектов РФ, то есть как компенсация очевидного ущемления участия россиян в реализации своих властных полномочий.

Вместе с тем развития различного рода общественно-консультативных советов при структурах прежде всего исполнительной власти может рассматриваться и как форма расширения участия жителей городов и регионов в процессе подготовки и принятия решений, в формулировании повестки дня, в выдвижении и обсуждении вариантов решений значимых для общества проблем, как один из путей становления публичной политики, перехода к состоянию governance – «управления без управляющих». Действительно, эта тенденция – увеличение числа и форм участия жителей и их неправительственных организаций в процессе принятия решений наблюдается сегодня и в странах со стабильной демократической системой. Эта тенденция создания определенных институированных форм взаимодействия властных структур и общества, возможно, противоречит плюралистической модели такого взаимодействия, характерной для США, но хорошо укладывается в неокорпоратисткую модель, развиваемую, в частности, в работах Филиппа Шмиттера. Отметим, что и в самих США получает развитие создание различных общественных советов при органах исполнительной власти. В некоторых случаях эти советы принимают даже обязательные для департаментов исполнительной власти решения по стратегии решения проблем, например, в области культуры (опыт общественных советов, работающих в структуре мэрии г. Сан-Франциско). Такая практика привела даже к появлению понятия «пятой власти» под которой понимаются именно власть общественных советов.

Возвращаясь к неокоропоративистской модели, отметим работы петербургского политолога  Анны Тарасенко, которая в результате анализа российского опыта деятельности общественных советов и общественных палат предложила выделять две разновидности неокорпаратизма – государственного и либерального, которые хорошо соотносятся с двумя из восьми предложенных нами ранее моделями взаимодействия власти и общества – патерналистской и партнерской. На наш взгляд, именно исходя из такой позиции целесообразно рассматривать деятельность общественных палат и общественно-консультативных советов в современной России.

Мы можем выделить несколько типов таких советов и палат. Прежде всего, это Общественные палаты, действующие на основе специальных законов и иных нормативных актов, принятых депутатскими ассамблеями  на федеральном, региональном, а в ряде крупных городов – и на местном уровне. Образцом здесь является Общественная палата РФ. Во вторых, это Общественные советы при органах исполнительной (существенно реже – представительной власти), объединяющие широкий спектр общественных некоммерческих организаций, их наиболее авторитетных представителей.  В третьих – это Общественные и общественно-консультативные советы при конкретных министерствах и ведомствах, например, при МВД, при ФСИН, при Федеральной антимонопольной службе и при других ведомствах. Такие советы созданы сейчас как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Наконец, в четвертых – это инициативные общественные палаты и круглые столы НКО, созданные по инициативе снизу самими неправительственными организациями для отстаивания и представления своих интересов.

Прежде чем рассмотреть эти типы палат и советов подробнее, остановимся на том, что понимается сегодня в России под самим понятием «общественный» в приложении к составу любого общественного совета и общественной палаты. Мы можем говорить сегодня о двух смыслах этого слова – новом и старом, которое, однако, снова постепенно возвращается. Новый смысл этого слова, повсеместно распространившийся в девяностые годы в постсоветской России – это сообщество представителей общественных некоммерческих организаций различного типа, когда каждый из членов Общественного совета представляет какую-то общественную организацию (и, соответственно, ответственен перед нею за свои действия). Старый, советский, почти забытый в девяностые годы смысл (что дало В.Волкову озаглавить свою статью «Общественность: забытая практика гражданского общества»[26]) подразумевал ярких и известных представителей разных социальных слоев – артистов, спортсменов, ученых (включая, в частности, и ректоров университетов) и т.д. Эти люди представляли и представляют только себя, не неся ответственности за свою деятельность в общественных советах ни перед какой неправительственной организацией. Именно из такой «общественности» состояли различного рода консультативные советы в СССР. Соответственно, можно предположить, что чем выше доля представителей общественных организаций в общественных советах и палатах, тем выше вероятность реализации партнерской модели взаимодействия власти общества, или, иначе – либерального варианта неокорпоративизма. И наоборот, чем выше доля «общественности» второго типа – тем более вероятна реализации патерналистской модели (или даже модели «приводных ремней», как это было в СССР) или модели государственного корпоративизма.

Развитие общественных советов и общественных палат в России и ее регионах в девяностые годы проходило довольно медленно. Вместе с тем стоит отметить, что появление первой Общественной палаты при Президенте РФ относится еще к 2004 году, она была образована тогда на основе одной из палат Конституционного совещания 1993 года, и в не входили представители и политических и неполитических общественных организаций[27]. В июне 1996 году, уже после переизбрания Б.Н.Ельцина на второй срок,  вместо Общественной Палаты при Президенте РФ  был создан Политический консультативный совет[28], в который вошли уже только представители политических партий.

После этого на федеральном уровне российской власти об общественных неполитических организациях надолго забыли (реализовывалась «модель игнорирования»), пока вскоре после избрания в 2000 году на пост Президента РФ В.В.Путина не появилась идея диалога власти с российскими общественными некоммерческими неполитическими организациями (НКО). В регионах Российской Федерации, однако, во второй половине девяностых годов получили развитие некоторые формы общественных советов и палат. Так, например, в Санкт-Петербурге действовала Общественная палата при полномочном представителе Президента РФ в Санкт-Петербурге С.А.Цыпляеве, созданная, по-видимому, по аналогии с Общественной палатой при Президенте РФ, но просуществовавшая вплоть до 2000 года.

Одновременно в ряде крупных городах делались попытки создания инициативных Общественных советов и «Круглых столов НКО», которые, однако, в большинстве случаев были малоуспешными из-за взаимной конкуренции НКО и ряда иных причин. Так, в Санкт-Петербурге общественные организации города еще в девяностые годы пытались создать самостоятельную коалицию НКО, в том числе и как основу для диалога с властными структурами города, но далее коалиции пяти сильных организаций тогда дело не пошло[29]. Более успешным оказался опыт Пермской области, где созданная в 1996 году как коалиция нескольких сильных гражданских организаций Пермская гражданская палата успешно работает уже около пятнадцати лет[30].

Во второй половине девяностых годов в некоторых регионах России также действовали Общественные палаты и советы, при региональных ассамблеях (как в Республике Карелия) или при губернаторах областей (как в Новгородской области),  созданные методом самозаписи общественных организаций, и ставшие в ряде случаев реальными переговорными площадками, то есть выполнявшими медиаторскую функцию структурами. В одних случаях преобладала партнерская, в других патерналистская модели взаимодействия[31].

На федеральном уровне в 2000-2003 годах на смену «модели игнорирования» пришла «партнерская модель», которая получила свое максимальное выражение в «переговорных площадках» Московского Гражданского форума 2001 г., в Тольяттинском диалоге 2002 г. и в Российском Форуме в Нижнем Новгороде в 2003 г. Однако, как выяснилось, далеко не для всех НКО такая модель является предпочтительной, для многих более желательной оказалась модель патерналистская. К сожалению, оказалось недолговечной и не смогла стать партнером в диалоге с властью, созданная в конце 2000 года на федеральном уровне широкая коалиция неправительственных организаций под названием «Народная Ассамблея», учредителями которой стали несколько общественных организаций – Общество «Мемориал», Московская Хельсинская группа, Институт национального проекта и ряд других организаций. Это был своего рода круглый стол крупных сетевых общественных организаций, созданный с целью налаживания взаимодействия между организациями разного профиля для решения крупных комплексных задач, а также для объединения организационных ресурсов и обмена технологиями с той же целью.

Так или иначе, осенью 2003 года руководством страны был избран путь отхода от партнерской модели взаимодействия с общественными организациями и перехода к модели патерналистской. Именно в рамках этой модели спустя год и готовился закон о новой  Общественной палате – теперь уже Общественной Палате РФ, первая треть палаты назначается непосредственно Президентом РФ из граждан, «имеющих особые заслуги перед государством и обществом». Существенную часть этой Общественной Палаты стали составлять уже не представители гражданских организаций, а представители той самой «общественности», которая никого, кроме себя, не представляла. Аналогичные Общественные Палаты стали возникать и во многих субъектах РФ. Отметим, что в Санкт-Петербурге уже в 2000  году при губернаторе города был создан Общественный совет, все члены которого назначались губернатором, и который почти на восемьдесят процентов состоял именно из представителей «общественности». Вместе с «советским стилем» возвращались и советские модели взаимодействия власти и общества, и востребованными оказывались люди, уже показавшие ранее, в условиях СССР, свое умение руководить работой подобных «квазиобщественных» структур[32].

Также примерно в середине нулевых годов в различных регионах страны, а потом и на федеральном уровне, стали возникать общественные советы при отдельных министерствах и ведомства, а также при их территориальных органах (например, при МВД республик и при ГУВД и УВД краев и областей).  В ряде случаев инициатива шла «снизу», как реализация взаимного желания и представителей министерств и НКО для создания «переговорных площадок» для конструктивного диалога[33]. Вместе с тем, после издания Указа Президента РФ о создании Общественных советов при министерствах и ведомствах, в состав таких советов стали включать и достаточное число не связанной ни с какими общественными организациями «общественности», что приводило к усиление патерналистской модели.

При рассмотрении общественных и консультативных советов различного вида мы видим, что иногда среди таких советов, полностью (а не отчасти, как Общественная Палата РФ) сформированных как консультативные органы, то есть их список утверждался руководителем соответствующего уровня, мы можем видеть институты, работающие  в рамках не патерналистской, а партнерской модели. Анализ показывает, что в этих случаях  состав таких советов  полностью или в основном формировался именно из представителей сильных некоммерческих и иных общественных организаций, а также со стороны руководства соответствующих государственных организаций (или их представителей, фактически формировавших списочный состав советов) проявлялось желание взаимодействовать с общественными организациями именно в рамках партнерской модели. К таким структурам можно отнести на федеральном уровне - Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, работавший с 2004 по 2010 год под председательством Э.А.Памфиловой и Общественно-консультативный совет при Федеральной антимонопольной службе, на региональном уровне – например, Координационный совет по взаимодействию с некоммерческими организациями при Правительстве СПб[34].