Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России

Александр Сунгуров

Институты-медиаторы и их роль в развитии публичной политики в современной России[1].

1.       Институты-медиаторы и их роль в политии.

Одной из важных характеристик состояния политической системы государства является характер взаимодействия государственных институтов с разнообразными общественными структурами и с конкретными жителями страны. Именно по степени участия жителей страны в решении разнообразных проблем общества и государства и разделяют, собственно, демократические и авторитарные политические режимы[2].

Такое участие, достижение двухстороннего взаимодействия общественных и государственных структур требует как открытости власти по отношению к обществу, так и наличия разнообразных институтов-посредников, или медиаторов, которые способствуют реализации такого взаимодействия через конкретные практики участия[3]. Ранее нами было сформулировано предположение, что развитие таких институтов-медиаторов, реализующих связность, консолидированность социума и политии,  является также необходимым условием для достижения фазы консолидации политического режима[4].

Строго говоря, если рассматривать политику как взаимодействие по поводу власти, и понимать под властью в узком смысле – только лиц (органы) принимающие властные решения, то субъектами такого взаимодействия будет народ, как обладающей верховной властью суверен, и администрация разного уровня, или власть исполнительная. В рамках такого подхода и представительная власть будет также посредником – как представители народа во власти, а судебная власть – посредником между ветвями власти (конституционных суд), властью и гражданами, между самими гражданами и организациями и т.д. О роли СМИ как медиатора говорит и само их английское название Media. Еще одним известным политическим посредником являются политические партии.

Иначе говоря, все институты, кроме власти исполнительной, выполняют и медиаторскую функцию. Однако все вышеперечисленные структуры уже давно являются предметом анализа политологов, и достаточно хорошо изучены. Поэтому имеет смысл выделить ряд институтов и структур, которые ранее не привлекали к себе особого внимания, оставаясь как бы в тени у основных политических акторов, и для которых, вместе с тем, функция медиаторства, посредничества является одной из центральных, если не основных.

К числу таких институтов, на наш взгляд, можно отнести институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана).  Он выполняет важную функцию посредника между органами государственной и местной  исполнительной власти и жителями страны. Отметим, что французское название должности омбудсмана – Государственный медиатор Франции. В условиях поставторитарных государств он также часто берет на себя и функцию посредника между органами государственной власти и общественными правозащитными организациями. В своих Ежегодных и Специальных докладах он не только выявляет проблемы с нарушением прав человека, но и в ряде случаев предлагает их решения, привлекая для их выработки и представителей академического сообщества, а затем предлагает эти решения для реализации властным структурам. В таком случае он становится посредником и между академическим сообществом и властью[5].

Наше внимание естественным образом должно быть направлено также и на структуры, известные под названием «Фабрики мысли», в которых объединяются люди как обладающие научным знаниями по развитию общества и государства, так и практики, хорошо знающие это конкретное государство. Именно в рамках таких структур (их также называют аналитические центры) обеспечивается постоянное взаимодействие академического и экспертного сообщества, с одной стороны, и представителей              органов государственной власти и МСУ, с другой.  Если это взаимодействие распространяется и на структуры гражданского общества, то мы можем говорить уже о Центрах публичной политики, как особой разновидности фабрик мысли[6].

Еще одним примером институтов-посредников могут служить также общественные советы и общественные палаты различного уровня – начиная с законодательно оформленной Общественной Палаты РФ, и включая общественные и консультативные советы при региональных органах власти и территориальных управлений министерств, агентств и служб различного профиля. Наряду с  часто встречающимся имитационным характером их деятельности, в ряде случаев они становятся реальными площадками дискуссий и взаимодействия между представителями заинтересованных общественных организаций, академического сообщества и руководством органов исполнительной власти,  подменяя (в определенном смысле и в некоторых случаях) переставшие быть такими площадками псевдо-парламенты[7].

Внимание к институтам-посредникам тем более оправдано, что их систематическое изучение может помочь лучше понять механизмы установившейся сегодня в России неокорпоративистской модели взаимодействия обществ и власти[8]. при этом опыт в различных регионах может соответствовать как модели государственного неокорпоративизма, так и модели корпоративизма либерального[9]. Как показано, например, в исследованиях Л.И.Никовской и В.Н.Якимца[10], а также в других работах[11], во многих регионах России развиваются разнообразные практики взаимодействия общества и власти, которые не могут быть сведены только к имитационным практикам.

Для более детального различения опыта взаимодействия общества и власти нами было предложены четыре группы моделей – партнерства, доминирования, игнорирования и конфронтации, которые, в свою очередь, разделялись на восемь вариантов: партнерские модели – «модель садовника», «модель архитектора» и модель партнерства; модели доминирования – патерналистская модель и модель «приводных ремней»; модели конфронтации: «борьбы с противником» и «гражданского неповиновения»[12]. Естественно, что институты-медиаторы могут существовать реально, а не в виде имитации, только в рамках моделей партнерства и, отчасти, доминирования (патерналистская модель). Наиболее вероятными из них в современной России являются патерналистская и партнерская модели, которые в первом приближении соответствуют моделям государственного и либерального  неокорпоративизма.

Каждая из этих моделей взаимодействия реализуется с помощью конкретных институтов и практик, с помощью которых осуществляется взаимодействие между основными акторами российской политии. Эти институты-медиаторы, их появление, развитие и деятельность, как на федеральном, так и на региональном уровне являются предметом нашего анализа в настоящей работе.

2.       Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана).

Институт Уполномоченного по правам человека возник в постсоветской России на волне демократических реформ начала 90-х годов, как важный механизм защиты человека от возможного произвола чиновников. К началу 90-х годов этот институт под различными именами (Защитник народа, Комиссар по делам администрации, Государственный медиатор), но сохраняя свою сушностную связь с исходным институтом шведского Парламентского омбудсмана юстиции, был создан более чем в ста странах мира.  После включения этой новации в утвержденный в декабре 1993 года текст Конституции РФ  первым Уполномоченным по правам человека РФ был избран С.А.Ковалев, но его деятельность и независимость не были подкреплены соответствующим Конституционным законом, и весной 1995 г. депутаты Государственной Думы отправили его в отставку из-за критики действий российского руководства в Чеченской Республике. Спустя год после принятия в 1997 г. Федерального закона «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» на этот пост был избран профессор, д.ю.н. О.О.Миронов. С 2004 году третьим Уполномоченным по правам человека в РФ является д.и.н. В.П.Лукин.

В ст. 5 Федерального законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» указывается, что в субъектах РФ может создаваться пост Уполномоченного по правам человека, действующего на основе соответствующего закона этого субъекта. Подчеркнем – может, а не должен – эта формулировка появилась после жесткой оппозиции Совета Федерации.  Но первые Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ появились даже до принятия федерального закона – в 1996 г. – в Башкортостане и в 1997 г. – в Свердловской области. Вначале этот институт возникал в 1-2 субъектах РФ в год, но в 2001 году были избраны уже восемь новых Уполномоченных – и процесс пошел. Подчеркнем, что в начале нулевых годов в продвижении этого института в регионы страны существенную роль  сыграли российские правозащитные общественные организации, а также усилия Совета Европы.  В итоге к лету 2011 года этот институт уже действует в 64 субъектах РФ.

Деятельность Уполномоченного по правам человека можно разделить на две основные составляющие – ре-активную и про-активную. Реактивная компонента – это собственно реакция на конкретные нарушения прав человека, принятия жалобы или обращения и их рассмотрение по сути, включая и проведение самостоятельного установления факта нарушения прав (то есть расследования), виновников такого нарушения и подготовка предложений по устранению выявленных нарушений (восстановления прав человека). Проактивная составляющая – это профилактика, работа на перспективу, то есть на предотвращение нарушений прав человека. Она включает в себя работу по совершенствованию нормативной базы  защиты прав человека - мониторинг законодательства, выдвижение новых законов и поправок к уже действующим законам, обращения в Уставные и Конституционные суды. Сюда же включается и правовое образование, и обучение населения правам человека, а также собственно поддержка общественных правозащитных организаций. Отметим здесь, что хотя последнее направление и не входит непосредственно в задачи деятельности большинства Уполномоченных, сформулированных в их региональных законах, но многими Уполномоченными эффективно реализуется на практике. Важной частью деятельности Уполномоченных является также подготовка ими Ежегодных и Специальных докладов о ситуации с соблюдением прав человека в соответствующей области или республике, в которых не только анализируются конкретные факты нарушений прав человека и соответствующая статистика, но и формулируются конкретные предложения по улучшению ситуации с соблюдением прав человека. 

Для понимания возможностей Уполномоченного по улучшению ситуации с правами человека и естественных ограничений его деятельности, важно понимать, что «омбудсмен – не супермен», то есть что он не всемогущ. Как мы уже отмечали, Уполномоченный по правам человека является, по сути, разновидностью института омбудсмана, который в свою очередь возник в Швеции как институт парламентского контроля деятельности администрации. Отсюда у классического омбудсмана нет карательных функций, или иначе – он не принимает обязательных к исполнению решений. Подразумевается, что такие обязательные решения может принять парламент, на основании представленной омбудсманом информации и его рекомендаций. Иначе говоря, институт омбудсмана наиболее эффективен в условиях устойчивого разделения властей, их взаимного уважения компетенций друг друга. А как быть в отсутствии такого разделения и уважения? Накопленный опыт показал, что и в переходных условиях, при четком стремлении  основных политических сил двигаться в направлении демократии, этот институт оказывается эффективным, полезным и устойчивым. Так, например, когда в Литве в начале нулевых годов правящее большинство социал-либералов предложили ликвидировать институт государственных контролеров сейма, которые мешали им реализовывать коррупционные схемы, в защиту института поднялись и правые и левые политические силы, СМИ и гражданские организации.

К сожалению, в современной России мы имеем другую ситуацию – нет не только устойчивого разделения властей, но и явной тенденции к такому разделению, к развитию демократических принципов в общественной и политической жизни. Скорее, наоборот, мы наблюдаем сегодня свертывание демократических процедур, подтасовки на выборах и т.д. В этих условиях российские Уполномоченные, даже при наличии их желания бескомпромиссно бороться за соблюдение прав человека, фактически не имеют гарантий защиты ни со стороны ветвей власти, ни со стороны СМИ и гражданских структур, которые и сами не имеют таких гарантий. Если же Уполномоченный не понимает явно выраженных намеков со стороны власти о том, что ему не стоит так настаивать на рассмотрении конкретных дел или случаев – то в закон об Уполномоченном можно внести поправку о праве депутатов отрешать его от должности просто по причине потери доверия и затем отправить его в отставку, как это случилось, например, с Уполномоченным по правам человека в Санкт-Петербурге И.П.Михайловым в 2009 и с Уполномоченным по правам человека в Ненецком автономном округе Б.Н.Дульневе в 2010 г. Поэтому пока в России сохраняется моноцентрическая политическая система и гражданское общество еще не окрепло, реальной опорой большинства активно действующих Уполномоченных по правам человека являются или некоторые губернаторы, способные понять полезность существование рядом с собой хотя бы относительно независимого советчика (пример – Свердловская область), или действительно общественное мнение там, где оно имеет реальную силу, как, например, в Пермском крае. Но и в этих случаях Уполномоченный также должен идти на определенные компромиссы, что часто не нравится некоторым общественным правозащитникам.

Итак, в своей реактивной компоненте работы Уполномоченный служит реальным посредником между жителем, чьи права нарушены чиновником, и самой системой исполнительной власти. Но и в про-активной компоненте он также может выступать в роли медиатора, например, при инициировании областной программы по гражданско-правовому образованию, как это имело место, например, в Брянской и Калининградской областях, соединяя воедино гражданских активистов, работников государственной и муниципальной систем образования, а также  исполнительную власть области и депутатов областной Думы.

При подготовке Ежегодных и Специальных докладов важными источниками информации для этих докладов могут быть как представители общественных организаций, так и академического и экспертного сообщества. В тех же случаях, когда Уполномоченный не только констатирует определенные недостатки с соблюдением прав человека в стране или в регионе, но и предлагает возможные пути их решения, он может эффективно сотрудничать именно с научным сообществом, организуя, например, в рамках заседаний экспертного совета, поиск решений сложных проблем. В дальнейшем он может добиваться не только решений депутатской ассамблеи о «принятии доклада к сведению», но и принятии необходимых решений ассамблеи или правительства по реализации предложенных им вариантов решения выявленных проблем. Именно такая практика имела и имеет место, например, в Красноярском и Пермском краях, в Самарской и Свердловской областях.

В некоторых регионах Уполномоченные берут на себя миссию посредника в выстраивании диалога между региональной властью и общественными правозащитными организациями.  Так, Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Т.Г.Мерзлякова в самом начале своей деятельности заключила Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в сфере защиты прав  человека примерно с тридцатью правозащитными организациями области. Вскоре ею были организованы встречи губернатора  Свердловской области Э.Э. Росселя с лидерами правозащитных организаций области, которая продолжалась вместо запланированных сорока минут  около трех часов, а также  Круглый стол правозащитников Нижнего Тагила с представителями власти этого города.

В Ежегодном докладе за 2009 год Уполномоченного по правам человека в Липецкой области Н.И.Загнойко вторая глава доклада, озаглавленная «Уполномоченный по правам человека в Липецкой области и гражданское общество – опыт взаимодействия», начинается с таких слов: «Одной из важнейших задач своей деятельности Уполномоченный по правам человека в Липецкой области считает построение конструктивного взаимодействия с гражданским обществом, с его самыми разнообразными представителями: общественными организациями, инициативными группами, активными гражданами и др.» В качестве примера внимания Уполномоченного к теме развития гражданского общества упоминается специальный доклад «Гражданское общество Липецкой области», подготовленный в 2009 году.