Правовое регулирование налогообложения земли и недр

Сказанное, однако, не означает, что доступ к природным богатствам не может опосредоваться гражданско-правовыми  механизмами. Хотя недра как таковые  не участвуют в гражданском обороте, в него могут быть вовлечены части  данного геологического объекта, то есть участки недр, которые способны к индивидуализации, а следовательно, к приобретению в собственность  и вовлечению в оборот. Под индивидуализацией  следует понимать выделение, отграничение вещи от ей подобных любым возможным  способом.

После обнаружения полезных ископаемых недра способны к индивидуализации путем облечения соответствующих  месторождений в форму горных отводов. Согласно ст. 7 закона «О недрах»  горный отвод – это геометризованный блок недр. При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства  и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения  горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры  предохранительных целиков под  природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние  недр и земной поверхности в связи  с процессом геологического изучения и использования недр. Предварительные  границы горного отвода устанавливаются  при предоставлении лицензии на пользование  недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта в соответствии со ст. 23.2 закона «О недрах» документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Следовательно, горные отводы имеют свои пространственные границы, то есть обладают свойством дискретности, которое присуще вещам. При индивидуализации, описании участка недр суверенное право государства на недра трансформируется в право собственности на участок недр, имеющее частноправовую природу. Соответственно соглашения, опосредующие их оборот, являются гражданско-правовыми.

Может ли участок недр быть отнесен к числу непотребляемых вещей или же горный отвод - потребляемая вещь, поскольку потребительские  свойства участка недр безвозвратно утрачиваются по мере добычи полезных ископаемых?

Для обоснования одной  или другой позиции необходимо обратиться к теоретическому вопросу о разграничении  потребляемых и непотребляемых вещей. Юридическая литература в целом  обделила вниманием данную классификацию  вещей, что вполне объяснимо. Действительно, на первый взгляд критерии, по которым  вещи различаются на потребляемые и  непотребляемые, кажутся предельно  простыми. Может быть, в этом и  причина отсутствия легального определения  потребляемой и непотребляемой вещи. При таких обстоятельствах практика опирается на определения, сформировавшиеся в доктрине.

Е.В. Васьковский полагал, что если хозяйственное назначение вещи состоит в ее уничтожении, то она называется потребляемой; если же в чем-либо другом, то непотребляемой. Таким образом, писал он, уничтожаемость для потребляемых вещей - существенное качество, для непотребляемых - побочный результат, необходимое зло, уменьшающееся  с прогрессом промышленности. По мнению В.И. Синайского, потребляемыми являются вещи, которые при пользовании ими сразу уничтожаются. Е.А. Суханов относит к потребляемым вещи, утрачивающиеся в процессе их использования.

Иную точку зрения высказывает  А.П. Сергеев, который относит к  потребляемым вещи, утрачивающие в  процессе использования свои потребительские  качества полностью или по частям, например продукты питания, либо преобразующиеся  в другую потребляемую вещь, например строительные материалы. В чем-то сходной  позиции в свое время придерживался  В.М. Хвостов. Он именовал потребляемыми  вещи, которые при их нормальном хозяйственном употреблении или  сразу уничтожаются, или так изменяются, что не могут служить своей  прежней цели, или же, наконец, быстро изнашиваются.

Анализ указанных и  других приводимых в литературе определений  потребляемой вещи выявляет принципиальный вопрос, относительно которого ведется  заочная дискуссия: считается ли вещь "потребленной" при истощении  ее потребительских свойств или  лишь при уничтожении ее как предмета материального мира?

Ответ на него напрямую зависит  от понимания категории "вещь". Следует сразу отметить, что понятие "вещь" в философском и физическом смысле отграничивается от вещей  в смысле юридическом. Поэтому оговоримся, что в дальнейшем при характеристике вещи речь пойдет о вещах как о  правовой категории, более того, о  вещах в гражданско-правовом аспекте, поскольку в разных отраслях права  обособленные предметы природы и  продукты предметно-практической деятельности людей определяются по-своему.

Среди множества признаков  вещи как объекта гражданского права, предложенных в литературе, следует  выделить дискретность, материальность, которые берут свои истоки из философии, и сугубо юридические признаки вещи - наличие "юридической привязки" вещи к определенному субъекту, а  также возможность при современном  уровне техники установить господство над нею. Представляется, что совокупность данных признаков вполне точно отражает сущность вещи как предмета гражданско-правовых отношений. При таком подходе вещь считается потребленной лишь в случае уничтожения ее как объекта материального мира. Соответственно истощение потребительских свойств горного отвода, например, путем извлечения полезных ископаемых не означает его потребление, поскольку горный отвод сохраняется как материальная субстанция. Указанные взгляды уже высказывались в литературе. В частности, Н.А. Сыродоев считает, что недра как часть природной среды не являются потребляемыми. Полезные ископаемые извлекаются из недр земли, вследствие этого изменяется состав содержимого недр, но потребления недр как таковых не происходит, ибо сколько бы ни извлекалось полезных ископаемых, недра как часть природной среды остаются.

Напротив, трудно согласиться  с теми авторами, которые наряду с перечисленными признаками вещи выделяют назначение, ценность, полезность вещи и тому подобные признаки, подчеркивая, что вещь является вещью в гражданско-правовом смысле лишь при наличии у нее  определенных потребительских свойств. Выделение указанного признака принципиальным образом меняет критерии разграничения  потребляемых и непотребляемых вещей. Действительно, в этом случае вещь считается  потребленной при прекращении ее потребительских свойств независимо от того, сохранилась ли материальная субстанция вещи или нет. Применительно  к участку недр извлечение из горного  отвода находящихся в нем полезных ископаемых означает при таком подходе  уничтожение (потребление) вещи в гражданско-правовом смысле, несмотря на сохранение горного  отвода как предмета материального  мира, а следовательно, отнесение  участка недр к числу потребляемых вещей и его невозможность  быть предметом договора аренды.

Почему назначение, ценность, полезность вещи, предполагающие наличие  у вещи цели использования, нецелесообразно  рассматривать в качестве ее признака? Нетрудно убедиться, что практически каждая вещь может быть использована для различных целей. Так, книга может быть использована не только как источник информации, но и как подставка под телевизор, пресс для разглаживания бумаги, пространство для хранения денег и ценных бумаг и т.д. Естественно, указанные побочные цели пользования являются во многом экзотическими, но тем не менее могут иметь место и предопределены свойствами такого предмета материального мира, как книга, особенностями ее качественных характеристик: весом, размером, формой и т.п. Можно ли в этом случае при утрате возможности чтения книги, например текст выцвел или размазался в результате попадания влаги, говорить об ее уничтожения как вещи? Вряд ли. Г.С. Васильев указывает, что, если телефон не может быть средством связи, он не является телефоном, а выступает как игрушка или элемент интерьера. Однако правильно ли в этом случае утверждать, что вместо одной вещи появляется другая? При таком подходе необходимо объяснить, какова судьба прав на прекращенную вещь. Очевидно, они прекращаются и возникают вновь, но уже в отношении другой вещи. Но это всего лишь предположение, которое нуждается в развернутом доказательстве, которое, вероятно, даже может быть предоставлено. Вопрос в другом: стоит ли создавать проблемы для их последующего разрешения?

Можно, конечно, занять более  умеренную позицию, утверждая, что  вещь считается потребленной лишь в  том случае, когда невозможно достижение любых целей ее использования. Однако возможно ли установить такую ситуацию? Пожалуй, нет. Цель использования, впрочем, как и ценность, - понятие субъективное. Что ценно для одного, неценно  для другого. Зачастую человек использует вещь для таких экзотических целей, которые другим не могли даже прийти в голову.

При наличии признаков  дискретности, материальности, "юридической  привязки" к определенному субъекту, а также возможности при современном  уровне техники быть предметом человеческого  господства соответствующий объект должен признаваться вещью независимо от наличия у него потребительских свойств. Соответственно добыча полезных ископаемых, извлечение иных потребительских свойств из горного отвода, влекущее их прекращение, не свидетельствует о потреблении участка недр как объекта гражданских прав, а значит, участок недр следует относить к числу непотребляемых вещей. И, следовательно, может быть предметом ограниченных вещных прав. 

Проблема соотношения  законодательства о недрах и земельного законодательства

В первую очередь право  пользования недрами соприкасается  с использованием земли. Добыча находящихся  в недрах земли полезных ископаемых невозможна без использования для  этих целей поверхности земли. К  строительству горных предприятий  и добыче полезных ископаемых нельзя приступить без одновременного использования  участка земной поверхности. На этих участках размещаются здания и сооружения шахт и карьеров, отвалы горных пород, буровые установки, техника, оборудование, сооружения, обслуживающие разработку месторождений, временные строения и т.п. Земельные участки могут  использоваться также для геологического изучения недр, в том числе проведения сейсмических исследований, строительства  и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, например, хранения запасов  нефти, захоронения различного рода промышленных отходов, строительства  и эксплуатации трубопроводов и  т.д.[15] Поскольку земля и недра обособлены как объекты права, необходимо определить их взаимосвязь и установить, где проходит граница между ними.

Право землепользования является основанием возникновения права  пользования недрами для внутрихозяйственных  нужд землепользователя. Так, согласно ст. 19 закона «О недрах», собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Н.Н. Мисник полагает, что правовая возможность использования недр под земельным участком не имеет отношения к вопросу определения земельного участка и его разграничения с недрами. Она лишь характеризует содержание права собственности или иного титульного владения земельным участком. Осуществление правомочия пользования земельным участком может означать фактическое пользование иным объектом прав - недрами, находящимися к тому же в собственности другого лица - государства.

Указанное объяснение противоречиво, поскольку предполагает, что содержание субъективного гражданского права  на один объект (земельный участок) вбирает в себя некие правомочия в отношении другого объекта (недр). Такая правовая конструкция выглядит надуманной. Скорее следует прийти к выводу о том, что объекты, расположенные  в пределах глубин, находящихся во власти собственника земельного участка, к недрам не относятся. Соответственно граница между землей и недрами  должна устанавливаться исходя из правил, закрепленных ст. 19 Закона о недрах.

Отсюда следует еще  один вывод: земельный участок как  объект права трехмерен, а не двухмерен. Другое дело, что для индивидуализации земельного участка достаточно его  двухмерного описания, как это  и предусмотрено Земельным кодексом РФ.

Законодательство об охране окружающей природной среды и  законодательство о недрах формулируют  специальную обязанность всех пользователей  недрами по приведению земельных  участков, нарушенных при пользовании  недрами, в безопасное состояние, а  также в состояние пригодное  для их использования в народном хозяйстве.

Очень часто недропользование по своей сути ограничивает или делает невозможным - длительное время или  кратковременно - право землепользования. В этой связи обоснованно напрашивается  вопрос: «Какое из прав должно признаваться приоритетным - недропользование или  землепользование?»

По мнению Б.В. Ерофеева, недропользование в этом случае является основным, ведущим  по отношению к землепользованию. Необходимость в земельном участке  возникает только в связи с  тем, что в пользование предоставляются  недра для тех или иных нужд, т.е. землепользование служит тому, чтобы  создать условия для осуществления  права недропользования. Действительно, объективная востребованность ресурсов, залегающих в недрах земли и все  еще являющихся на современном этапе  основой развития экономики и  обеспечения потребностей человеческого  общества, свидетельствует о необходимости  признания недропользования ведущим  видом природопользования.

Однако, такой, казалось бы, понятный приоритет в российском законодательством к самостоятельной  категории земельного фонда России, не отграничиваются от других земель по особому назначению для целей  недропользования, и включаются с  итсостав земель специального назначения (промышленности, транспорта, связи  и иного назначения).

В законе "О недрах" законодательные положения об отношениях недропользователей и землепользователей находят развитие в ст. 25.1. Согласно Закону земельные участки, необходимые  для проведения работ, связанных  с геологическим изучением и  использованием недр, временно или  постоянно могут отчуждаться  для государственных нужд с возмещением  собственникам указанных земельных  участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких законодательстве не находит должного закрепления.