Основные модели муниципального управления на примере Германии

В целом  здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как  правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом  для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы  исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный  орган с участием бургомистра, подчиняющийся  ему в вопросах исполнительской  деятельности и участвующий в  подготовке решений совета. 

В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают. 

Долгое  время, до конца 1999 года, в Германии существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной  структуры местного самоуправления. Максимально эффективной для Германии оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа власти – представительный и исполнительный. Несмотря на бурные дискуссии, в ходе которой противники данной модели не без оснований указывали на увеличивающуюся авторитарность власти и принижение значения представительного органа, данная модель на практике доказала свою целесообразность и эффективность и к концу 1999 года стала преобладающей на территории всей Германии.

Данная  модель обеспечивает отсутствие разногласий  между местной администрацией и  депутатами местного представительного  органа. Депутатский корпус на уровне общин, даже крупных городов считает  себя не самостоятельной ветвью местной  власти, а главным подразделением администрации, призванным устанавливать  правила “игры”, утверждать инструкции и положения, принимать бюджет и  следить за его исполнением, особенно его доходной части.

Несколько характеристик общин не зависят  от принятой модели организации властных институтов. В крупных общинах  территория может быть разделена  на несколько округов. Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых  лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются  советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство  партий в окружном совете должно соответствовать  их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов. 

Делегирование полномочий исполнительной власти очень  развито в ФРГ; значительная часть  полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование  происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета. 

Районы  традиционно рассматриваются в  немецком праве и управлении как  объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов. Однако в  районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом  компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся  сообщество, союз составляющих его  общин и совокупность территориальных  служб земли. Проведенная в 1970-х  гг. реформа сократила вдвое число  районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается  в землях бывшей ГДР. 

Наряду  с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы. Это крупные городские  центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями  общин, так и компетенциями районов  и имеют единые органы управления. 

Районные  собрания избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнообразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом  в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории. 

Районное  собрание формирует коллегиальный  исполнительный орган - районный комитет. В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет. 

Главой  исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является. 

Три территориальных  образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов  федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов  сообществ. В немецком праве три  этих города именуются города-государства. В случае с Бременом территория земли  и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в  округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами. 

Попытки унифицировать структуру органов  местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные  образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи  местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих  функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции  органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания  общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным  документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается  самостоятельно каждой федеральной  землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению  к государству муниципалитеты считаются  частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой  общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются  как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные  действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы  представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых  муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или  модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую выгоду.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним  важным источником доходов для муниципалитетов  выступают финансовые субсидии со стороны  вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность  оказывать влияние на федеральные  органы власти не только посредством  земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные  органы управления, в состав которых  входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое  влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно  распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно усиливать его.

В ходе законодательной  процедуры по законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.