Органы местного самоуправления: структура, функции и задачи

Таким образом, на практике полное самоуправление в определенной степени ущемляется и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы.

Поэтому вторая модель и может быть названа европейской континентальной (представлена во Франции, Италии, Финляндии и др.). Она основана на сочетании, с одной стороны, выборности всех представительных и исполнительных органов (мэров) местного самоуправления и, с другой — назначении из «центра» на места полномочных представителей государственной власти (комиссаров, префектов и т.д.). При этом в первичных структурах самоуправления (общинах, коммунах) назначенных государством чиновников, как правило, нет, в то время как на уровне района, наоборот, имеются обычно только представляющие центральную власть лица, которые выполняют функции контроля за законностью деятельности органов местного самоуправления нижестоящих административно-территориальных единиц — общин, коммун и др. В странах, причисляемых к данной модели, назначенные государством управляющие имеют свой круг полномочий, например, поддержание общественного порядка, поэтому они распоряжаются местной полицией. Кроме того, ни одно постановление муниципального совета не может вступить в силу, если на нем нет визы представителя государства — префекта (комиссара). Таким образом, административная автономия местных властей существует, но она заметно ограничена, т.е. органы местного самоуправления выполняют ряд управленческих функций в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами. Местные коллективы сохраняют статус юридического лица и наделяются бюджетной автономией (которая обеспечивается наличием муниципальной собственности и правом установления и взимания местных налогов с населения). Однако опека осуществляется и здесь, причем достаточно жесткая, например, финансовые контрольные полномочия государства, осуществляемые генеральными казначеями, постоянно расширяются.

Таким образом, данная модель предполагает определенное ограничение местного самоуправления и обеспечивает большую  подконтрольность и централизацию  системы управления. Однако в последние  годы она подвергается определенной децентрализации, прежде всего за счет сокращения прав назначенных сверху чиновников (т.е. происходит некоторая эволюция в сторону англосаксонской модели). Так, во Франции принятие в 1982 г. Закона «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» фактически послужило началом новой реформы, призванной решить проблему более органичного сочетания полномочий центра и местных органов власти. Важнейшее положение Закона — отмена административной опеки со стороны государства, которая лишала местные представительные учреждения возможности свободной инициативы. Правительственный контроль за местным самоуправлением сохранился, однако отныне он осуществляется за уже принятыми решениями. Существенным новшеством этой реформы явилось и упразднение должности префекта. Представителем всех министерств на местах стал Комиссар Республики. Его основная задача — обеспечение соответствия решений местных коллективов законодательству страны. В случае установления им несоответствия дело передается в административный трибунал, правомочный выносить окончательное решение. В финансовых вопросах контроль также стал более мягким и опосредующим и осуществляется при помощи специально создаваемой для этого региональной палаты счетов. Административные функции префектов департаментов в соответствии с Законом перешли к председателям генеральных советов, т.е. к избранным руководителям представительного органа власти административно-территориального образования.

Третья модель условно может  быть названа иберийской, поскольку она получила распространение в Испании, Португалии и многих испаноязычных государствах Латинской Америки. Здесь на всех уровнях административно-территориальной структуры государства есть выборные советы, а также избираемые населением или советом их исполнительные органы, представленные институтом алькальда, регидора и др. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькальд — как его исполнительный орган. Назначаемых сверху должностных лиц нет, однако избранный алькальд утверждается центром как представитель государства в данной административно-территориальной единице.

Подводя некоторый итог обзору моделей  местного самоуправления стран Запада, необходимо прежде всего отметить, что эффективное функционирование системы местного самоуправления обеспечивается следующими условиями:

1) в законодательном порядке  четко определены полномочия  всех органов управления;

2) в пределах своих полномочий  местные органы власти автономны;

3) их функционирование опирается  на твердую финансовую базу; за  каждым уровнем власти закреплены  четко определенные источники  поступлений в бюджет и тем  самым устранены основания для  возникновения конфликтов из-за  их дележа;

4) местное самоуправление опирается  на глубокую историческую традицию  самоуправления, на систему развитых  горизонтальных связей гражданского  общества, являясь в то же время  инструментом развития такого  рода связей.

В России, где становление системы  местного самоуправления только начинается, гражданское общество также не развито, судить о практической эффективности  и приемлемости той или иной его  модели можно пока только чисто умозрительно. Так, реально предположить, что в  сегодняшних условиях кризиса российской государственности создание местных  выборных органов, которым (согласно Закону о местном самоуправлении РФ) передается значительная часть властных полномочий, должно сочетаться с сохранением  элементов контроля (прямого или  косвенного) со стороны центральной  власти. Контроль только со стороны  субъектов Федерации вряд ли будет  достаточен. Правда, в связи с  этим возникают острая правовая и  политическая проблема совмещения данных форм федерального контроля с правами  субъектов Федерации, проблема осуществления  на практике принципа субсидиарности, а также проблема узурпации полномочий местного самоуправления государственными органами и преодоления чиновничьего «беспредела» на всех уровнях управления.

3.2. Проблемы реформирования местного  самоуправления в России

Реформа местного самоуправления на современном этапе является одной  из важнейших задач развития российской государственности. Не случайно Конституция  Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам  конституционного строя Российской Федерации наряду с институтом государственной  власти, федеральным устройством  государства, республиканской формой правления и другими положениями  первой главы Основного закона.

Население, проживающее на территории местных самоуправлений, постепенно начинает осознавать действенность  самоуправления, на практике убеждаясь, что решение ряда проблем жизнедеятельности  людей во многом зависит от них  самих. Несмотря на существующие, прежде всего финансовые трудности, проводится большая работа по комплексному развитию территорий местного самоуправления, связанная со строительством жилья, дорог, благоустройством населенных пунктов, совершенствованием работы медицинских учреждений, учреждений культуры, школьного образования, детских дошкольных учреждений, развитием спортивных сооружений, бытового обслуживания населения, сохранением и развитием исторических и культурных традиций, охраной общественного порядка, окружающей природной среды и земельных ресурсов.

Однако  процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово-экономические  трудности местного самоуправления, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений  органов государственной власти и органов местного самоуправления.

На мой  взгляд, слабость законодательства о  местном самоуправлении обусловлена  следующими причинами:

• неполнотой федерального и регионального законодательства, в том числе отсутствием нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда норм Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении;
• отсутствием четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;
• внутренней несогласованностью и несистемностью федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении;
• неэффективностью законодательного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
• несовершенством системы судебной защиты интересов местного самоуправления.

Фундаментальным отличием новой системы местного самоуправления от прежних Советов  является наличие собственной компетенции  каждого уровня власти, в которую  не имеют права вмешиваться никакие  вышестоящие властные органы. Это  касается как отношений между  органами государственной власти с  органами местного самоуправления, так  и муниципальными образованиями  разных уровней.    

        Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значительной степени обусловлена рядом особенностей:

Масштабность задачи – в настоящее  время в Российской Федерации  юридически оформлено 11090 различных  муниципальных образований.

Отсутствие необходимой правовой базы – ее потребовалось создать  в кратчайшие сроки. Отсутствие нормального  законодательства о собственности  на землю, о налогах, об основах местных  приводит к тому, что субъекты Федерации вынуждены сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает немало трудностей.

Один из главных вопросов - это  несоответствие законов субъектов Федерации федеральным законам.

Эффективность использования международного опыта в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно  понять. При интерпретации зарубежных моделей местного самоуправления важно  избежать привычных российских стереотипов.

Ошибка №1. Неправомерно отождествляются местное управление и местное самоуправление. Во многих странах для организации управления территориями применяют сложные механизмы, сочетающие органы государственной администрации местного уровня (местные администрации) и органы, избираемые населением, т.е. собственно органы местного самоуправления.

В Европе существуют двух-, трех-, четырех- и даже пятизвенные системы административно-территориального деления, предусматривающие различное сочетание государственных администраций, в том числе местного уровня,  и самоуправления.

Сложности перевода с иностранных  языков приводят к неправомерному отождествлению форм регулирования и контроля за действиями местных администраций со стороны вышестоящих государственных органов с государственным регулированием и контролем местного самоуправления. 

Ошибка № 2. Опыт отдельных стран отождествляется с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин у России  наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления.

Ошибка № 3. Исторические пережитки воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления. Например, Испания вплоть до смерти Франко сохраняла жестко централизованную модель управления, и исторически еще не успела провести необходимую демократизацию местного самоуправления во всей ее полноте. После перехода к демократической Конституции в 1978 г.  было учреждено только 17 независимых органов самоуправления из числа 50 провинций, а до Закона о местном самоуправлении 1985 г. муниципалитеты управлялись назначенными государством исполнительными советами. Рудименты прошлого сохранились, в частности, в применении механизма непрямых выборов на основе пропорционального представительства при формировании Советов провинций.

Ошибка № 4. Внимание акцентируется на ограничениях автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества.  

Практика становления и развития местного самоуправления в условиях постсоветского периода российской государственности убедительно  свидетельствует о том, что концепция  данного явления, сформулированная на основе современного европейского опыта без учета исторических, экономических, политических, социальных и культурных начал жизнедеятельности  нашего общества, нуждается в существенной корректировке, без проведения которой  вряд ли можно рассчитывать на успех  в обеспечении социально-экономического, политического и культурного  подъема России в ближайшие годы.

Заключение

       Какие практические выводы можно сделать на основе анализа нашего опыта в становлении местного самоуправления?

      Во-первых, нельзя слепо копировать опыт местного самоуправления, будь то американского, европейского или иного другого, история и традиции которых уже насчитывают сотни лет. Мы в своем стремлении сделать «все и сразу» в принципе оказались как с экономической, социальной, политической, так и культурной точек зрения не готовы к реализации указанных моделей на российском пространстве. Подобное забегание вперед во многом подорвало доверие к идее становления и развития местного самоуправления в нынешних российских условиях.

        Во-вторых, исходя из положений ст.132 Конституции РФ и ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно сформулировать шесть основополагающих принципов характеристики муниципального образования: наличие выборных органов; собственности; бюджета; местных налогов и сборов; охраны общественного порядка; не подчиненность одного муниципального образования другому. Сами по себе указанные принципы замечаний не вызывают. Вопросы возникают по поводу их практического применения и получения соответствующего социального результата. А результат таков. В России муниципальные образования в основном конституировались на уровне городов и районов субъектов Российской Федерации. Именно на этом уровне все вышеуказанные принципы получили реальное подтверждение. В итоге конституционное право жителей иных населенных пунктов и местных сообществ, расположенных в пределах городов, районов, ставших муниципальными образованиями, оказалось существенно ограниченным. Указанные населенные пункты и местные сообщества не имеют своего бюджета, собственности, налогов и сборов и т.д., а приобретение ими правового статуса муниципального образования в современных условия практически не возможно. Таким образом, право значительного количества населения страны на местное самоуправление оказалось под вопросом, усугубляя тем самым их дальнейшее отчуждение от участия в управлении делами общества, ведущего к потере социально-экономического потенциала развития.