Органы местного самоуправления: структура, функции и задачи

• «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);
• «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
• «сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
• «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).  

Попытки унифицировать структуру  органов местного самоуправления в  Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

В целом в Европе отношение к  местному самоуправлению поляризуется по оси «север» - «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы – низкой.

Адольф Гессер в своей книге «Свобода муниципальных образований как спасение Европы»⁷ связывает уровень развития местного самоуправления с историей развития общественных свобод и государственности, выделяя:

• «исконно-свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария, вне Европы – США) и
• «либерализованные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления по свою ответственность» на местном уровне  (Испания, Франция, Италия и Германия).

Тем самым Гессер дает более широкую классификацию, чем англосаксонская/континентальная модели.

Для первой группы стран в его  классификации «точкой отсчета» является местная община, для второй – государство. Например, еще в XIX веке законодатели Бельгии отстаивали тезис: община старше государства, закон  её находит, а не создает. Для Франции  справедливо обратное, а именно –  верховенство государства, там закон  может создать общину.

Первенство общины проявляется  в том, какое внимание в странах  первой группы уделяют влиянию и  контролю граждан за местным самоуправлением.

В Финляндии принципы осуществления  демократических прав граждан гарантированы  законом о местном самоуправлении, который состоит из105 статей, из них  6 – о правах непосредственного участия граждан в местном самоуправлении  и 13 статей – о праве граждан не согласиться с решением муниципалитета или подать жалобу на него. В законе есть положения, обязывающие муниципалитет информировать граждан о своей деятельности. Граждане могут в индивидуальном порядке выступить с инициативой по любому вопросу местного значения. При этом закон предписывает обязательное рассмотрение органами местного самоуправления гражданских инициатив. В странах Скандинавии и Дании изучение всевозможных жалоб граждан по решениям муниципалитетов – важная часть административной работы. Такие жалобы отделяются от обычных судебных исков и рассматриваются в специальных административных судах – быстро, дешево, обоснованно.

В странах второй группы также считают, что активные граждане – благо  для муниципалитета, однако больше внимания уделяют государственному контролю. В Германии начальник окружного  управления — руководитель района в земле, осуществляет общий или  правовой надзор за общинами районного  подчинения, администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет надзор за районами и городами нерайонного подчинения. Особые нормы действуют в отношении государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур.

2.2.Компетенция местного самоуправления

Для первой группы стран характерны общие формулировки компетенции местного самоуправления. В Финляндии сферы деятельности (предметы ведения) муниципалитетов определены в самом общем виде: образование; здравоохранение; социальное обеспечение; техническая инфраструктура; контроль за сохранением окружающей среды. В законе о местном самоуправлении Дании  вообще не раскрываются вопросы местного значения. Муниципалитеты Дании вольны заниматься любыми вопросами, которые они находят важными для местного сообщества, если только данные вопросы не являются компетенцией государства и не регулируются отраслевым законодательством. В частности, отраслевым законодательством регулируется организация библиотек и музыкальных школ. Если датский муниципалитет захочет открыть у себя муниципальную школу, он должен соблюдать определенные стандарты ее содержания. Исключительно местным законодательством такие вопросы, как  строительство спортивных сооружений, поддержка спортивных клубов, программы помощи бедным.  

          В Финляндии с 1988 года проводится эксперимент по повышению свободы муниципалитетов (сейчас в нем участвуют более половины муниципалитетов). Он основан на заявительном принципе участия: муниципалитет сообщает в Министерство внутренних дел о решении присоединиться к эксперименту, после чего начинает в соответствии со специальным временным законом свободно заниматься собственным управлением, исходя из своих потребностей. Для участников эксперимента свободнее происходит межмуниципальное сотрудничество, идет процесс приватизации некоторых общественных услуг, упрощается бухгалтерский учет.

Для второй группы стран компетенция более детально устанавливается законом и судебной практикой. Во Франции органы местного  самоуправления могут быть наказаны за проведение социальных или экономических мероприятий, необходимость которых не оправдана.Известным примером является судебное дело Коммуны Монтмани о муниципальной службе юридических консультаций (1970 г.).  Российский  опыт «подсказывает» нам, что коммуне грозило наказание за то, что она незаконно взяла на себя часть государственных полномочий. Но это не так, коммуне пришлось доказывать, что в силу определенной местной специфики она была вправе потратить бюджетные средства на услуги, которые обычно оказывает частный сектор. Таким образом, хотя во второй группе стран и существуют ограничения компетенции местного самоуправления, они вводятся не для того, чтобы оградить сферу государственного влияния, а для того, чтобы защитить свободу предпринимательства и частную инициативу.

В Германии задачи, выполняемые коммунами делятся на «добровольные» и «обязательные». «Добровольные» задачи находятся в полной компетенции коммунального Совета, который определяет, будут ли они решаться, и если да, то каким образом. К ним относятся обеспечение населения водой и энергией, вопросы культуры, спорта и социального обеспечения. «Обязательные» задачи устанавливаются землями, в ведении местных органов остается лишь их конкретное исполнение. Это, например, планирование застройки. Собственные финансовые ресурсы коммуны идут в первую очередь на решение «обязательных» задач в рамках самоуправления; оставшиеся средства могут быть использованы при решении «добровольных» задач.

2.3. Правовое обеспечение деятельности  органов местного самоуправления.

Две группы стран по-разному решают дилемму защиты прав граждан и  территориальных различий в вопросе  об объеме предоставления общественных услуг 

В первой группе стран права граждан  понимаются прежде всего как их права на защиту от вмешательства государства в частную и общественную жизнь. Свобода местных общин делать выбор, какие услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важным, чем желание обеспечить всем гражданам одинаковый набор социальных благ.

Ярким примером является организация  школьного образования в США. В этой стране помимо привычных для  нас органов местного самоуправления общей компетенции существуют органы местного самоуправления специальной  компетенции – школьные советы. Школьные округа, которых в США  около 15 тыс., независимы от графств  и муниципалитетов. Школьные советы разрабатывают основы образовательной  политики в своем округе, утверждают бюджет округа,  распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей и определяют систему оплаты их труда. В результате территориальные отличия очень велики.

Еще более нагляден пример Швеции, которая, в отличие от США, известна в качестве эталона социального  государства. Можно было бы ожидать, что в вопросе о социальных услугах там господствует унификация, коммуны должны предоставлять гражданам  одинаковый объем услуг. Но это не так. Когда в риксдаге обсуждался закон о социальных пособиях, комиссия по социальным проблемам, чтобы защитить право отдельного человека «на приемлемый жизненный уровень»  предложила в этом законе определить уровень пособия, которое должны были выплачивать органы местного самоуправления. Это предложение было отклонено со ссылкой на автономию коммунального самоуправления. Несмотря на приверженность идеям социального равенства, шведы считают, что унификация предоставления социальных благ – задача государства всеобщего благосостояния, а не местного самоуправления.

В странах второй группы необходимость  государственного контроля обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местным самоуправлением, по своей сути носят общегосударственный  характер, в связи с чем следует  поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации: “контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики и общего планирования”.  Например, в Германии задачей местного самоуправления является обеспечение каждого ребенка местом в дошкольном учреждении, во Франции коммуны должны  1% своих инвестиционных расходов осуществлять на размещение произведений искусства в муниципальных зданиях.

2.4. Экономические аспекты деятельности

В странах первой группы приоритет  отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность  шведских коммун и ландстингов  опирается прежде всего на собственную налоговую базу. В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в  США – 67%⁸. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением.          

 В странах второй группы  больше внимания уделяется финансовому  выравниванию, причем в доходах  местных бюджетов значительное  место занимают государственные  дотации. Высокая доля государственных  дотаций ограничивает эффективность  местного самоуправления. Как правило,  дотации носят целевой характер, требуют долевого  финансирования, и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны: в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан.

Фискальная автономия более  благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам».

III. Пути совершенствования системы органов местного самоуправления с учетом мировой муниципальной практики.

3.1. Преимущества и недостатки  зарубежных моделей организации  местного самоуправления.

Рассмотренные формы организации  органов местного самоуправления представляют собой лишь схему и отражают только самые общие черты, свойственные прежде всего группе индустриально развитых стран Запада.

У англосаксонской модели самоуправления есть как достоинства, так и недостатки. С одной стороны, местные дела полностью передаются в руки населения  административно-территориальных единиц и избранных ими органов. С  другой стороны, она ведет к максимальной децентрализации в управлении государством, что создает трудности в согласовании решений на различных уровнях  системы управления и снижает  эффективность ее функционирования, благоприятствует разного рода злоупотреблениям. Постоянно проводящиеся выборы ведут  к «пресыщению» избирателей, резко  снижается их политическая активность. В результате в США в выборах  местных органов власти обычно принимает  участие не более четверти избирателей. Конечно, в рамках данной модели существуют ныне определенные формы контроля и  координации деятельности местного самоуправления из центра. Это — периодические инспекционные поездки на места представителей министерств местного самоуправления или охраны окружающей среды и др. (т.е. речь идет о внедрении элементов административной опеки сверху), финансовый контроль (например, выделение государственных субсидий, размеры которых весьма существенны и достигают половины финансовых средств местных коллективов, что позволяет осуществлять косвенный контроль за их деятельностью), принятие законодательной властью государства адаптивных законов, регламентирующих структуру органов местного самоуправления, и др. Важную роль в англосаксонских странах играет судебный контроль, поскольку представители центральных государственных органов имеют возможность обжаловать в суде любые акты местного самоуправления.