Муниципальные услуги

3.3. Муниципальные услуги

 

Общая характеристика муниципальных  услуг

 

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных  услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных  услуг является важнейшей составной  частью муниципального управления, поэтому  вопрос о муниципальных услугах  является ключевым для понимания  всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга является базовым элементом, клеткой  муниципальной деятельности, основой  экономических и социальных отношений  между людьми на территории муниципального образования.

Прежде чем характеризовать  систему муниципальных услуг, необходимо рассмотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т.д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т.п. В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальным благом и услугой представлены в табл. 3.3.1.

 

Таблица 3.3.1

 

Различия между материальным благом и услугой

 

Материальное благо (продукт)	Услуга
Осязаемость	Неосязаемость
Существует отдельно от         производителя	Неотделима от производителя
Качество можно измерить        с помощью определенных         параметров (характеристик)	Качество колеблется в  широких   пределах в зависимости от       производителя, места и времени  оказания (непостоянство         качества). Измерение качества   ряда услуг затруднено
Подлежит сохранению в  течение  определенного времени	Не может быть сохранена         (свойство несохраняемости)
Может перемещаться на          значительные расстояния	Место производства и            потребления услуги совпадают    (свойство неперемещаемости)

 

Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и при оказании услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.

Часть услуг человек оказывает  себе сам или члены семьи оказывают  их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в  ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (потребленные вами продукты питания). Одновременное предоставление товара и сопутствующих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отремонтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а можете вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т.д. По мере развития цивилизации и разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в них будут постоянно возрастать.

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне  поселения, туристические, курортные, банковские и др.). Однако подавляющее  большинство услуг люди хотят  получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть "муниципальными".

Муниципальными  услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте  проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых  органы местного самоуправления несут  определенную ответственность.

Понятие "муниципальные" в данном случае подразумевает не форму собственности производителя, а локальный характер, определяемый местом проживания человека. К муниципальным относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К ним следует относить и обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т.д. Даже то, что мы называем "комплексным социально-экономическим развитием" муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления производны.

Использование термина "муниципальные услуги" не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность  получать их на территории муниципального образования. Перечень основных муниципальных  услуг, оказание которых обязана  обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном  самоуправлении в качестве его предметов  ведения или вопросов местного значения. Их потребителями являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т.д.

Специфические свойства муниципальных  услуг:

- необходимость бесперебойного (для многих - круглосуточного) оказания  услуг;

- необходимость рассредоточения  оказания услуг по территории  поселения с целью максимального  приближения к месту проживания  человека (для крупных городов  это весьма сложная задача);

- увеличение числа потребителей  услуг не влечет за собой  уменьшения их полезности для  каждого, а удовлетворение потребности  в одной услуге не снижает  потребности в другой (свойство "отсутствия  соперничества");

- практическая невозможность  ограничения доступа неограниченного  круга потребителей к некоторым  муниципальным услугам;

- местный монополизм исполнителей  некоторых муниципальных услуг  (водоснабжение, электроснабжение  и т.п.). Такие услуги должны  быть предметом особой заботы  органов местного самоуправления.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых  населению на территории конкретного  муниципального образования, могут  изменяться в широких пределах, в  зависимости от природно-климатических  условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др. С учетом этих факторов органы местного самоуправления, в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 2003 года (ст. 53), должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели. Муниципальные социальные стандарты не следует путать с технологическими, экологическими, санитарными и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и должны учитываться органами местного самоуправления при определении нормативов бюджетных расходов.

 

Классификация и система  оплаты муниципальных услуг

 

До сих пор в сознании многих людей сохраняется представление  о бесплатности или низкой стоимости  услуг в сравнении с материальными  продуктами. Это ошибка. В оказании услуг принимают участие работники, получающие за свой труд соответствующее  вознаграждение. Оказание многих услуг  предполагает потребление расходных  материалов, энергоресурсов, использование  специальной техники, зданий, помещений  и т.п., приобретение и содержание которых также требует определенных затрат. Поэтому необходимо не просто платить за каждую услугу, но платить  столько, чтобы поставщик мог  окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе  в условиях рыночной экономики никто  оказывать муниципальные услуги не будет.

Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для предоставления муниципальных  услуг, зависит от того, кто конкретно  будет платить за них: потребитель, местный бюджет или оба они  в какой-то мере. Самому исполнителю  это в принципе безразлично. При  прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных  услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:

- обеспечивается возможность  количественной и качественной  оценки услуги потребителем;

- появляется заинтересованность  в экономном потреблении услуг;

- стимулируется качественная  работа исполнителя.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя, а  также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию  ресурсов.

Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных  услуг представим их классификацию (рис. 3.3.1).

 

                     ┌───────────────┐

                     │     Виды      │

                     │ муниципальных │

                     │     услуг     │

                     └───────┬───────┘

               ┌─────────────┼───────────────┐

        ┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐

  Вид   │  Частные   ││  Общест-   ││   Общественные   │

        │            ││  венные    ││по представлению, │

        │            ││            ││     частные      │

        │            ││            ││  по потреблению  │

        └──────┬─────┘└──────┬─────┘└────────┬─────────┘

        ┌──────┴─────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐

        │Возможности  ││  Сложность ││Высокая социальная│

        │   оценки   ││   оценки   ││   значимость,    │

Свойства│потребителем││потребителем││возможность оценки│

        │   объема   ││   объема   ││  потребителем    │

        │  и качества ││ и качества  ││объема и качества │

        │   услуги   ││   услуги   ││     услуги       │

        └─────┬──────┘└──────┬─────┘└────────┬─────────┘

        ┌─────┴──────┐┌──────┴─────┐┌────────┴─────────┐

Способ  │Потребителем││ Из бюджета ││   Смешанный:     │

оплаты  │   услуги   ││            ││   потребители    │

        │            ││            ││  услуг и бюджет  │

        └────────────┘└────────────┘└──────────────────┘

 

Рис. 3.3.1. Классификация муниципальных  услуг

 

Частные услуги характеризуются  тем, что их оказание и потребление  носит индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными  исполнителями и потребителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика. В этом случае и качество услуг может  быть измерено потребителем. К числу  таких услуг относится большинство  бытовых и торговых услуг, такси  и т.п. Они оплачиваются потребителями  по сложившимся в рыночной среде  ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление  носят общественный характер. Потребление  не связано по времени ни с производством, ни с оплатой, а объем и качество не поддается непосредственному  измерению потребителем. К общественным услугам может быть отнесено благоустройство  и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения  и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги, общественные по форме  их предоставления, но частные по характеру  потребления в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам  относятся охрана здоровья, возможность  получения образования, доступ к  достижениям культуры, который гарантируется  государством каждому гражданину, независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно  сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения  между ними могут быть самыми разными  и неодинаковыми для различных  групп населения.

"Бюджетными" муниципальными  услугами называются такие услуги, которые полностью или частично  финансируются из местного бюджета.  К ним относятся общественные и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуги парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю потери его доходов.