Гарантии местного самоуправления

1. Гарантии  понимаются как реально существующие  условия и средства, обеспечивающие  реализацию местного самоуправления.

2. Как совокупность  правовых норм, гарантирующих осуществление  местного самоуправления.

3. Гарантии  местного самоуправления рассматриваются  в первых двух смыслах сообща, это точка зрения большинства.

И нельзя при  этом сказать, что чья-либо точка  зрения не верна.

2. Классификация гарантий местного самоуправления

  Определение  четкой классификации несомненно обладает большой значимостью, как теоретической, так и практической. В теоретическом аспекте классификация позволяет обеспечить логичность и последовательность научного исследования. ¹³ «В практической плоскости, - пишет М.В. Карасева, - классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов правового регулирования, в построении научного материала и т.д.». Более того, «правильно составленная классификация, отобразив закономерности развития классифицируемых объектов, глубоко вскрывает связи между изучаемыми объектами и помогает исследователю ориентироваться в самых сложных ситуациях, служит основой для обобщающих выводов и прогнозов».¹⁴

 В современном  законодательстве не существует  четкого решения вопроса о  классификации гарантий местного  самоуправления. Подходы же наоборот, отличаются большим разнообразием. 

  В ст. 133 Конституции РФ закреплены  такие гарантии местного самоуправления  как право на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти. Не допускается запрет на ограничение  прав местного самоуправления, установленных  Конституцией РФ, законами¹⁵. Из этого следует - гарантии местного самоуправления делят на экономические, организационные и правовые

 Наиболее  распространенным подходом в научной литературе классификации гарантий местного самоуправления на мой взгляд является разделение на общие и специальные (юридические). Такая классификация позволяет выделить с одной стороны гарантии, напрямую связанные с осуществлением местного самоуправления (специальные), а с другой стороны - связанные с ним, но не напрямую, а опосредованно (общие).   Данный критерий сводится к разделению гарантий местного самоуправления в зависимости от формы и степени воздействия на общественные отношения, возникающие при реализации права на местное самоуправление¹⁶.

  Под общими гарантиями понимаются экономические, политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельности органов местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.¹⁷

  К общим гарантиям чаще всего причисляют экономические, политические, духовные гарантии, социальные, а к специальным - юридические гарантии. Разделение гарантий на такие группы является достаточно распространенным и может быть применимо не только по отношению к местному самоуправлению, но и в ряде других случаев.

  К экономическим гарантиям относится сложившаяся экономическая система общества, в основе которой лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразия и равноправия форм собственности, включая и муниципальную собственность. Не меньшее влияние на местное самоуправление оказывает существующая финансовая система. Состав финансовой системы непостоянен и может меняться.   Существенное влияние на это оказывают процессы, протекающие в обществе и государстве. Изменения, касающиеся финансовой системы, не могут не сказываться и на развитии местного самоуправления.

  К политическим гарантиям местного самоуправления относят политико-правовой режим государства. В условиях демократического режима власть реализуется в интересах народа демократическими, правовыми методами, права и свободы человека и гражданина всесторонне гарантированны и защищены, закон господствует во всех сферах общества. Отдельные исследователи считают, что о политических гарантиях можно говорить с большим сомнением, так как в Российской Федерации еще не решены окончательно вопросы разделения властей, не определены полномочия Российской Федерации и ее субъектов, не решены еще многие вопросы формирования российской государственности. С этим мнением сложно согласиться.¹⁸

  Несмотря на все проблемы, в соответствии со статьей 2 Конституции Российской Федерации признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Далее в Конституции выделено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Система органов государственной власти основана на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 13 Конституции Российской Федерации закрепляется идеологическое и политическое многообразие, многопартийность. При этом никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Все указанные положения Конституции Российской Федерации имеют прямое действие и применяются на всей территории России.¹⁹ Вместе с тем, это не исключает возможности прихода к власти путем свободных выборов тех или иных политических сил, общественных объединений со своей идеологией. Однако это не должно вести к исключению из жизни других идеологий, не должно отражаться на учебных программах, на государственных и муниципальных средствах массовой информации, на подборе и расстановке государственных и муниципальных служащих.

  Другие авторы выделяют среди общих гарантий местного самоуправления не политические, а организационно - политические гарантии. Под ними они понимают демократический характер политического режима в стране, который обуславливает не только предоставление населению права на местное самоуправление, но и его всемерную поддержку и защиту государством²⁰.

  Организационный аспект гарантий особенно важен в условиях становления местного самоуправления. В Российской Федерации большое значение имело проведение съездов, совещаний, конференций и других мероприятий, где происходила разработка концепций новых законопроектов по вопросам местного самоуправления. Организационной гарантией осуществления местного самоуправления стало и объединение муниципальных образований.             Под духовными гарантиями понимается существующий в обществе уровень развития культуры, правосознания, духовных ценностей. Построение системы местного самоуправления должно базироваться на основе учета существующих традиций и обычаев. Насаждение чуждых той или иной культуре институтов обречено на провал. Характеризуя современное состояние духовных гарантий, следует отметить, что правовая культура нашего населения пока еще низка. Более того, нецеленаправленное и хаотичное развитие общественных процессов, как считает Д.Н. Козак, породили правовой нигилизм.

  А если в правовой культуре общества есть изъяны, существенные недостатки, то и исполнение законов затрудняется, законы порой наталкиваются на «неприятие» их людьми. В связи с этим очень часто можно наблюдать безразличие людей к решению вопросов местного значения, проведению выборов в различные органы власти²¹.

  О социальных  гарантиях местного самоуправления  стали говорить после принятия  Конституции РФ. Согласно Конституции,  РФ провозглашена социальным  государством,  следовательно, это  относится и к местному самоуправлению. Социальные гарантии с этой  точки зрения означают гарантированность  прав и свод  в экономической  и социальной сфере, в культурной  жизни общества, гарантированность  прав и свобод человека на  уровне местного самоуправления. При этом речь идет о гарантированности  образования, культуры, семьи, здравоохранения  и иных социальных вопросов  на местном уровне.

  Когда речь идет о социальных гарантиях, особо рассматриваются гуманистические основы местного самоуправления, под которыми понимаются такие основополагающие принципы, которые закрепляют правовое положение человека, его права и свободы в качестве высшей ценности.

  Профессор  Коваленко среди социальных гарантий  выделяет такие, как развитие  социальной структуры общества, формирование основных социальных  групп с определенными социально-экономическими  интересами и потребностями, институты  гражданского общества. Иными словами  под социальными гарантиями он  понимает реально сложившиеся  условия существования и развития  местного самоуправления.²²

  Также выделяют духовные гарантии в отдельный вид, но при этом практически ничего не говорят о гарантиях социальных.

В заключении можно сказать, что этот вид гарантий изучен недостаточно, ведущую роль в их познании играют работы Дмитриева  и Коваленко.²³

  Особое место в системе гарантий местного самоуправления занимают специальные (юридические) гарантии. О них подробнее речь пойдёт в следующей главе.

ГЛАВА 2. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКИХ                     ГАРАНТИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1.    Понятие и сущность юридических  гарантий местного самоуправления

  Юридические гарантии представляют  собой правовые средства обеспечения  деятельности местного самоуправления (также можно встретить термин  «правовые гарантии местного  самоуправления», но я считаю, что правильно будет  называть  юридические гарантии)

  По мнению Н.Л. Пешина, юридические гарантии можно разделить на общие и специальные. К общим гарантиям относятся конституционные гарантии, гарантии, закрепленные в федеральном законодательстве, и гарантии, закрепленные в законодательстве субъектов Российской Федерации.   Специальные же гарантии - это дополнительные меры, устанавливаемые с целью обеспечения осуществления местного самоуправления с учетом специфики той или иной сферы общественных отношений.

   В свою очередь специальные  гарантии могут быть закреплены  как в Конституции Российской  Федерации, федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов  Российской Федерации. Думается, что данный подход требует  некоторого уточнения²⁴.

  Следуя подобной логике, среди  общих гарантий можно было  бы выделить и гарантии, закрепленные  в уставах муниципальных образований  и нормативных актах органов местного самоуправления, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления. Мнения о том, что в уставах муниципальных образований могут содержаться гарантии местного самоуправления, придерживаются и другие ученые. В уставы муниципальных образований включаются положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления. Следовательно, в них конкретизируются гарантии местного самоуправления, содержащиеся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.²⁵

  Юридические гарантии по  своему характеру могут быть  материальными и процессуальными.  Например, право на компенсацию  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти, закрепленное в статье 133 Конституции  Российской Федерации, является  материальной гарантией.²⁶ Процессуальной же гарантией будет порядок компенсирования данных расходов, определенный в федеральном законодательстве, где указывается, что размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения теми органами, которые приняли это решение. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

  В зависимости от целевого  назначения специальные (юридические)  гарантии можно разделить на  три группы:

1) Гарантии, обеспечивающие финансовую и  экономическую самостоятельность  местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих  материально-финансовых ресурсов, которые  должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами местного самоуправления.

Важнейшей общей  гарантией, обеспечивающей самостоятельность  местного самоуправления в решении  вопросов местного значения, выступает  закрепляемая законодательством финансово-экономическая  база местного самоуправления.

2)  Гарантии, обеспечивающие организационную  самостоятельность местного самоуправления. К гарантиям, обеспечивающим организационную  самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством  о местном самоуправлении организационные  основы местного самоуправления, принципы определения компетенции  органов местного самоуправления.

  Статья 3 Конституции Российской Федерации  устанавливает, что народ осуществляет  свою власть непосредственно,  а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления. Следовательно, государство признает  местное самоуправление в качестве  самостоятельного уровня осуществления  народом принадлежащей ему власти. Отсюда вытекает, что власть местного  самоуправления должна быть организационно  обособлена от государственной  власти и может действовать  в известных пределах автономно²⁷.