Право оперативного управления

Федеральное агентство по образованию  

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ЧЕЛЯБИНСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет управления 

Кафедра государственного и муниципального управления  
 
 
 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА 

Право оперативного управления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Челябинск 2008

Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ  

       Тема моей курсовой работы посвящена праву оперативного управления, так как право хозяйственного ведения и право оперативного управления неоднократно были  предметом пристального внимания исследователей. Однако специфика отношения государства к степени свободы регулирования гражданского оборота на конкретном историческом отрезке времени, объем правомочий, включенных в право хозяйственного ведения и право оперативного управления в конкретный период, часто отодвигали на второй план их предназначение, не отражали их правовую сущность и определенное единство одного и другого, а также права собственности. Названные два вещных права в результате нередко именуются « ограниченными вещными правами» и таким образом оказываются поставленными ближе к сервитутам и известным правам землепользования (право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения), нежели к праву собственности.

    Ввиду этого, нуждается в особом исследовании вопрос, объединяет ли право хозяйственного ведения, право оперативного управления с правом собственности только то, что первые производны от второго, либо существуют характеристики этих прав, позволяющие выявить существенные и внутренне присущие им и праву собственности общие свойства.

      Выявить сущность хозяйственного ведения и оперативного управления, их место

среди вещных прав вряд ли возможно без экскурса в историю, что позволит определить, для чего и в каких политических и правовых условиях возникали соответствующие правовые конструкции. Той же цели должно содействовать изучение социально-экономического предназначения данных вещных прав в современной правовой системе, что будет способствовать выявлению причины, по которой именно право хозяйственного ведения и право оперативного управления на сегодняшний день стали наиболее используемыми средствами управления имуществом публичного собственника.

     Актуальность темы настоящей работы возрастает в связи с очевидным отказом в российской действительности от распространенной на определенном этапе концепции вредоносности всего государственного в экономике. Практика правоприменения в России наконец-то перестала односторонне воспринимать подходы других развитых стран к государственному регулированию экономики, а также к сходным формам участия государства в юридических лицах. Важность данной темы для российского государства трудно переоценить. Речь идет о

вещных  правах организаций, создаваемых публичным  собственником – о правах, на основе которых создаются и функционируют учреждения и унитарные предприятия. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. ИСТОРИЯ ПРАВА ОПЕРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Истоки появления права оперативного управления

     Советская власть в России решительно свернула начавшееся в начале ХХ века

движение  страны в сторону рыночной экономики. Незыблемое и единое по своему

характеру, неограниченно многочисленное по количеству своих субъектов право частной собственности как институт «буржуазный» с приходом к власти в России рабоче-крестьянского правительства оказалось замененным на огромный единый фонд государственного имущества¹. В период Советской России государство сосредоточило в своих руках более 90% производственных фондов. Всем этим бескрайним массивом имущества был призван управлять во благо всей страны значительный аппарат государственных служащих и многочисленные государственные организации. Став фактически единственным собственником всех основных богатств страны, государство в Советской России, к тому же, поставило себя во всех отношениях, в том числе в хозяйственных, выше всех других субъектов права. Государство в СССР практически никогда не спускалось с пьедестала административного руководителя, суверена, произвольно устанавливающего правила для всех остальных. Как таковое государство в гражданском обороте выступало полумифическим субъектом права. Участие государства как казны в гражданских отношениях было ограничено немногими случаями, большинство из которых либо тесно примыкали к публично-правовой тематике, либо откровенно представляли собой экономическую деятельность суверена, а не равного в правах субъекта

права. Так, к редким случаям участия  советского государства как такового в гражданских правоотношениях стоит отнести совершение внешнеторговых сделок   СССР через торговые представительства, некоторые аспекты исполнения государственного бюджета, в том числе, такие как государственные займы. Большей частью государственного имущества были призваны управлять государственные юридические лица. Причем причина этого очевидна: государственный аппарат не был способен непосредственно и самостоятельно хозяйствовать на базе государственного имущества. Тем не менее, и сами многочисленные государственные организации, наделенные государственным имуществом, имели крайне ограниченные права и по пользованию, и, тем более, по распоряжению им. Права предприятий ограничивались как нормативными актами (в первую очередь, подзаконными), так и обширными возможностями усмотрения государственных чиновников. Следует отметить, что единообразного наименования в законодательстве и правоприменительной практике принадлежащих государственным организациям прав на государственное имущество  не было. Государственное имущество передавалось « в ведение», « в хозяйственное управление», « в распоряжение», «на баланс». Использовались и иные формулировки, все, за исключением указания на « собственность» государственных организаций.

     Таким образом, фактически, основанные советским государством юридические лица представляют собой определенное подобие вассалов эпохи феодализма, приобретших такой статус благодаря государству и получивших от него имущество. Так, государственные предприятия в СССР:

1) получали от собственника имущество, которое впредь становилось      «принадлежащим» не только собственнику, но и им самим.

2)подчинялись  государственному собственнику (в  лице тех или иных органов) в процессе своей деятельности.

    Впрочем, конечно же, между собственно феодализмом и советской системой есть определенная разница, однако, не всегда в пользу последней. К примеру, в средневековье вассал, хоть и зависел от другого феодала, но порой мог выдвигать имущественные требования и против него (даже мог лишить сеньора права собственности, став сам верховным собственником соответствующего имущества). Государственные организации были лишены, по общему правилу, возможности предъявлять те или иные требования (иски) к собственнику своего имущества. Такое право появилось лишь в п.4 ст.32 Закона СССР «О собственности в СССР» 1990 года и п.5 ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», вступившего в силу 01.01.91. Ограниченность прав государственных хозяйствующих субъектов в СССР является показателем всеобщего огосударствления экономики, её централизации, подавления всяких начал предприимчивости (а, следовательно, и хозяйственной свободы) как чуждых основам строя. Период НЭПа нельзя считать показательным для обоснования противоположных выводов по двум причинам: во-первых, относительная хозяйственная самостоятельность субъектов гражданского оборота в этот период никоим образом не повлияла на преобладающую государственную форму собственности в экономике, во-вторых, НЭП рассматривалась властью как временное и вынужденное отступление от намеченного пути. Поэтому исключались рассуждения о подчинённой, доверительной, частной или иной собственности госпредприятий. Идеология советского государства требовала скрыть истинную картину государственного феодализма в экономике, представив его как новый, социалистический способ хозяйствования. Для этого необходимо было создать правовую конструкцию, не известную до сих пор и удовлетворяющую главным

требованиям: сохранить право собственности  за государством и оправдать подчинённое положение в экономике всех государственных юридических лиц.

При этом каждый раз подчёркивается подчинённое  положение государственных организаций, в том числе в имущественной сфере: отсутствие « своего интереса и своей власти», что выражалось в необходимости действовать « в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства» и тот факт, что « распределяя между своими предприятиями средства производства, социалистическое государство полностью сохраняло за собой право собственности на них». Удачная правовая конструкция оперативного управления, чётко юридически и политически была воспринята позднее законодательством: Основами гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 г. и Гражданским кодексом 1964 г. Пункт 2 ст. 94 ГК РСФСР гласил, что имущество закрепляется за государственными организациями на праве оперативного управления, в рамках которого осуществляются полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом « в пределах, установленных законом, плановыми заданиями и назначением имущества». При этом Гражданский кодекс РСФСР пошел дальше, нежели союзные Основы гражданского законодательства. Статьи 117, 193, 237 ГК РСФСР допускали владение имуществом на праве оперативного управления не только государственными организациями. Субъектами этого права в России с 1964 года также могли стать межколхозная, государственно-колхозная, иная

государственно-кооперативная  организация. Позднее то, что «  оперативное управление имуществом может выступать как способ осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще»50 стало данностью и для других союзных республик. В 1981 году в Основах появилась статья 26-1, расширившая сферу применения указанного права. По замыслу А.В. Венедиктова, государство как собственник выполняет две функции: 1) организует социалистическое воспроизводство в форме « общего руководства соответствующей отраслью советского хозяйства», и « непосредственного планирования и регулирования определённого круга госпредприятий»; 2) осуществляет социалистическое воспроизводство в форме непосредственного оперативного управления через многочисленные государственные организации. В этом проявляется тот факт, что «социалистическое государство одновременно выступает и как носитель государственной власти, и как носитель права собственности». Первый приведённый способ управления государственным имуществом носит административно-правовой характер («исполнительно- распорядительная деятельность органов государственного управления»). Оперативное управление же – смешанный правовой институт, включающий в себя не только властную компетенцию « хозяйствующих госорганов», но и гражданско-правовые функции. Право оперативного управления в СССР происходит именно из административно-правовых установок и в значительной степени ближе по содержанию к отрасли административного права, чем к гражданскому праву. Разнообразные ограничения правомочий государственного юридического лица не дали возможности широко « обосновать оперативно-хозяйственную, имущественную самостоятельность государственного предприятия, поскольку нельзя по своему усмотрению владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом для выполнения планов, которые могут и не совпадать с интересами предприятия». В этом основное отличие права оперативного управления по ГК РСФСР 1964 г. от ограниченных вещных прав организаций по законодательству России 1990-х годов, в том числе и от регламентируемых им прав хозяйственного ведения и оперативного управления. Таким образом, большая часть юридических лиц в СССР собственниками не считались. Это не помешало некоторым исследователям называть отношения оперативного управления - отношениями собственности. Если же учитывать, что фактически право государственной собственности в СССР осуществлялось системой госорганов, « обладающих не гражданско-правовыми правомочиями владения, пользования и распоряжения, а властной компетенцией» и поэтому не могло быть « квалифицировано как право собственности гражданско-правового характера» и являлось « по существу институтом административного права», то в таком случае есть определенные основания для того, чтобы согласиться и признать право оперативного управления по ГК РСФСР 1964 г. фактическим правом собственности государственных организаций. Такое право в СССР носило гражданско-правовой характер и не конкурировало с административно-правовым институтом государственной собственности: « государственная собственность, признаваемая в науке центральным институтом права, не могла быть в действительности квалифицирована как право собственности гражданско-правового характера. Она была по существу институтом административного права». Проблему обозначения прав государственных юридических лиц на имущество при таком подходе можно считать имеющей терминологический характер и напоминающей терминологические дискуссии о «разделённой собственности» феодальных времён. Трактовка прав госпредприятий как прав собственности (даже с определенными оговорками) не могла быть признана в период действия советских конституций по идеологическим причинам (ввиду недопустимости множества собственников основных средств в советском государстве, а также ввиду удачности концепции права оперативного управления, как права, органично « наслаивающегося» на право собственности). Поэтому большинство юристов подобную трактовку отвергали, доказывая, что « ни один госорган не является собственником закрепленного за ним имущества». При этом всегда особо подчеркивалось, что «советское законодательство не дает ни реальных, ни формальных оснований к признанию за госорганами ни права

собственности на предоставленное им государством имущество, ни какой-либо «доли» права собственности», так как «имущественная обособленность государственных организаций – это не обособленность собственностью, а меньшая по степени обособленность». Все ограничения права оперативного управления, в том числе связанные с его производным характером от права государственной собственности, можно и нужно рассматривать не как зависимость от другого субъекта гражданских правоотношений, а как подчинение суверену, публичной власти. Поэтому фактически (с экономической точки зрения) право оперативного управления можно назвать правом собственности советских организаций, весьма ограниченным с точки зрения нормального гражданского оборота. Эти ограничения позволительно рассматривать не столько как содержание прав соответствующих организаций, сколько как границы, в которых право самостоятельно осуществляется. Необходимо, тем не менее, подчеркнуть, что советское право оперативного управления порой рассматривалось в широком смысле – не как чисто гражданско-правовое установление, но как «комплексный межотраслевой институт», включающий в себя также нормы административного и финансового права.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2 Понятие и сущность права оперативного управления

         Институт права оперативного управления с приходом в Россию новых экономических отношений не исчез, но лишь существенно сузил сферу своего применения. Теперь этим правом наделялись только учреждения, финансируемые собственником. Узкий круг полномочий субъекта права оперативного управления по владению, пользованию, распоряжению имуществом подчеркивал некоммерческую направленность их деятельности. Предпринимательской деятельностью учреждения могли заниматься лишь в случаях разрешения этого собственником. Причём, собственником могло, опять же, быть не только государство, но и любое другое лицо. В ст.48 Основ гражданского законодательства СССР и республик 1990 г. законодатель задал достаточно широкий диапазон полномочий

учреждения  на принадлежащее ему имущество  в зависимости от вида этого имущества. Предоставление предприятиям бόльшuх правомочий было вызвано описанной выше необходимостью реформирования экономики. Таким путем

решалась  проблема самостоятельности большинства предприятий страны в период, когда не решался вопрос о том, что у нас самостоятельность будет обеспечиваться за счёт появления на рынке субъектов, являющихся собственниками своего имущества. Когда не было другого пути, то решили сделать государственные предприятия как бы собственниками или полусобственниками.