Концепция нового государственного менеджмента

2. Понятие  «руководство» в новом государственном  менеджменте

Новый государственный менеджмент противостоит концепции административного государства и использует для описания существа государственного управления понятие «руководство», а не «администрирование» или «управление / правительство». Подвижка в понятийном аппарате фиксируется явно: «Правительства (любого цвета) в изменяющейся обстановке должны, вероятно, сильнее искать непрямые сохраняющие возможность управления способы восстановления своего неотъемлемого долга защищать против внешней угрозы и внутреннего распада и достижения своих электорально легитимизированных политических программ; результат мог бы быть описан скорее как "руководство", чем как "управление / правительство". Будучи "публичной администрацией" в 70-е годы, став "публичной политикой и менеджментом" в 80-е, название дисциплины может хорошо звучать как "руководство" в 90-е». Хотя содержание термина «руководство» в целом ориентирует рассматривать деятельность государственного менеджера как общее управление вверенной ему областью государственных дел, тем не менее имеется ряд нюансов в его определениях, которые значимы и с той точки зрения, что они носят еще ограниченный характер. Сама концепция «руководства» приобретет свой завершенный характер в другой концепции управления – теории политических сетей. Обратим внимание здесь на некоторые из особенностей понятия «руководство» в новом государственном менеджменте [15, c. 60].

Осборн и Гэблер в свойственной им журналистской манере письма, анализируя тенденции в публичном управлении в 80-е годы, отметили, что проблему нехватки денег для оказания общественных услуг в штатах и городах США руководители решали иным путем, чем ранее, когда просто повышались налоги. «В штатах и на местном уровне, где бюджеты нужно было сбалансировать, они начали искать ответы, которые лежали где-то между традиционными да и нет. Руководители учились как объединять вместе общественные группы и фонды строительства дешевого жилья; как объединить бизнес, рабочих и науку для стимулирования экономических инноваций и создания новых рабочих мест; как объединить соседские общины и полицейские управления для понижения преступности. Другими словами, они учились тому, как легче разрешать проблемы, катализируя деятельность сообщества, – как скорее рулить, чем грести». В данном случае подчеркнуто, что новый характер публичного управления заключается в том, чтобы не оказывать общественные услуги самим, а умело направлять этот процесс, подключая силы и ресурсы сообщества. Не администрирование является здесь необходимым, а налаживание взаимодействия между государством и обществом по удовлетворению общественных интересов      [7, c.28].

Авторы обзора административных реформ в развитых странах дают следующее определение термину «руководство»: «Руководство отражает плюрализацию значимых акторов в управлении и обеспечении публичных услуг. Конфигурация публичных институтов изменяется; роль над- и субнациональных структур становится более значимой; акторы смешанного и честного секторов вовлекаются более широко и глубоко. В то же самое время взаимосвязь становится менее властной и более кооперативной. Новые политические проблемы (подобные экологии и региональному развитию) подрывают устойчивые привычки к изоляции. В результате межуправленческие отношения в государстве становятся более сложными и должны пониматься явно как система, т.е. как руководство». Руководство здесь понимается как система кооперации общественных, государственных и международных институтов, частных, государственных и смешанных структур для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем. Понятие «руководство» оттеняет значимый аспект в управлении общественными делами посредством налаживания сети кооперативных отношений, а не простого администрирования. Именно государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности [6, c.15].

Вместе с тем заметим, что термин «руководство» в новом публичном менеджменте скорее используется как антитеза понятию «администрирование», чем приобретает некоторое концептуально значимое определение новой теории. Эту функцию «руководство» выполняет в теории политических сетей, которая отталкивается от критики уже менеджериального государственного управления и составляет новую теоретическую основу государственной деятельности на рубеже веков. Об этой теории мы скажем в другом параграфе.

3. Рынок  и государственный менеджмент

В теории государственного менеджмента рыночные модели регулирования взяты за основу. Рыночная модель поведения считается приемлемой для государственных служащих всех уровней. Мотивация и оценка их деятельности строится как если бы они были участниками операций на рынке. Сама структура организации управления публичным сектором рассматривается по аналогии со структурой организации бизнеса. Государственное управление, по мысли сторонников рыночного подхода, должно быть предпринимательским. Общие установки предпринимательского управления формулируются следующим образом     [8, c. 19].

1. Утверждается, что с точки зрения менеджмента нет существенных различий между публичным и частным секторами, а следовательно, публичными и частными организациями можно управлять более-менее одинаково.
2. При новой организации управления необходимо переходить от оценки эффективности процесса управления к оценке эффективности результата управления, а следовательно, к сокращению затрат и к повышению прибыльности государственных организаций. Изменяется и оценка ответственности: должен осуществиться переход от контроля на входе организации, от оценки бюрократических процедур, правил и стандартов к количественным мерам, характеризующим результат деятельности [1, c.26].
3. Менеджериальное управление государственным сектором и публичным сектором в целом должно сопровождаться понижением роли управленческого контроля одновременно с развитием усовершенствованной отчетности, мониторинга и механизмов ответственности.
4. Новый государственный менеджмент подчеркивает идею необходимости преобразования больших бюрократических структур в полуавтономные агентства, отличающиеся высокой степенью подвижности, способностью к конкуренции и склонностью принимать рискованные решения. Одновременно необходимо отделение коммерческих функций от некоммерческих и политико-консультативных функций от функций предоставления услуг и регуляторных функций [2, c.37].
5. Государственное управление при организации общественных услуг должно отдавать приоритет частному бизнесу, конкурентному снабжению и контрактной системе. При этом необходимо переходить от традиционных долговременных и плохо специфицированных контрактов к кратковременным и более определенным контрактам.
6. В государственном управлении необходимо использовать практику менеджмента, которая касается кратковременных трудовых соглашений, развития стратегических планов, корпоративных планов, соглашений об эффективности деятельности, введения системы оплаты за качество, развития новых менеджериальных информационных систем, заботы о корпоративном имидже [1, c.28].
7. Большое внимание в новом государственном менеджменте уделяется денежным предпочтениям; что касается этических проблем, этоса государственной службы и статусных ценностей, то им уделяется меньшее внимание. Следует, однако, отметить, что этические ценности менеджериализма отнюдь не забываются.
8. Отношение к потребителю общественных услуг предполагает рыночные характеристики. К потребителю относятся как к покупателю общественных услуг со всеми отсюда вытекающими последствиями [8, c.25].

Завершая характеристику предпринимательского государственного управления, приведем следующее обобщающее суждение Гая Питерса и Дональда Савой: «Предпринимательское управление появилось как реакция на один из распространенных стереотипов государственных работников – нерасположенность к риску – и на ограниченность бюрократизма. Предпринимательство, предполагалось, даст простор созидательным и инновационным способностям государственных менеджеров, а также сделает их более ответственными за свои собственные решения... Оно также хорошо согласовывалось с проводимыми структурными реформами, с независимыми агентствами, преимущественно возглавляемыми лидерами-предпринимателями на основе не постоянной службы, а контракта об эффективной деятельности... Другой идеей, связанной с менеджериализмом в публичном секторе, является управление, ориентированное на покупателя» [9, c.283].

4. Новый  подход к организации

Основными для организации в государственно-административном управлении считались следующие признаки [11, c.15]:

1. Большой размер организации, который исключал в целом построение отношений на основе межличностных взаимодействий. Хотя в теориях и указывалось на наличие неформальных организационных структур внутри формальной организации, но они не являлись определяющими для целей и предназначения последней.
2. Формализация организации, которая проистекала из ее размеров и означала, что процедуры, управление и взаимоотношения в организации строились на основе писаных норм, которые являлись относительно стабильными и четко структурированными для различных организационных уровней, выполняя функцию ранжирования отношений и решений.
3. Рациональность организации связана с необходимостью определения целей организации и соответствующий ресурсов для их достижения. Она обозначает такой порядок в организации, который соответствует структуре ее целей, когда каждая отдельная цель единицы организации подчиняется общей цели организации [3, c.52].
4. Иерархическая структура организации проистекает из субординации ее целей и означает существование различных уровней полномочий для различных уровней организации. Чем выше уровень организации, тем выше полномочия и ответственность.
5. Специализация в организации означает, что составляющие ее подструктуры и члены организации распределены в соответствии либо со спецификой деятельности (разделение труда), либо в соответствии с качествами индивидов (социальная специализация). Организационная теория государственно-административного управления сосредоточивалась скорее на внутренней структуре организации и ее функциях. Частые изменения организационной структуры управления в государстве, как считалось, не способствуют хорошему управлению. Принцип стабильности организации считался более предпочтительным [6, c.28].

Включение рыночных механизмов в управление общественными делами меняет отношение государственной организации и окружающей ее среды. Считается, что организация становится более чувствительной к среде, отзывчивой к нуждам населения, настроенной на качество услуг и публичных благ, ею предоставляемых. «В отличие от традиционного государственного администрирования, – пишут Барри Боземан и Джеффри Строссман, – для государственного менеджмента, если он собирается достичь успеха, неизбежно требуется чувство стратегии. Государственный менеджмент более широк, интегративен и менее зависимым от функциональной экспертизы, чем государственное администрирование. Государственный менеджмент – в значительной мере управление внешним окружением организации. Государственное же администрирование находится внутри контекста организации». В этой связи меняется отношение ко всем основным организационным принципам управления – иерархии, формализации, специализации, централизации. Критика этих принципов, как правило, осуществляется посредством «реформистского» акцента на приставке «де» – деиерархизация, деформализация, децентрализация. Такое отношение к государственной организации управления позволило некоторым исследователям говорить о «фрагментированном и дезартикулированном государстве» в концепции государственного менеджмента [1, c.214].

Основной акцент при реформировании административно-государственного управления на пути внедрения менеджериальных методов и структур ставится на децентрализации и деконцентрации. Принцип децентрализации предполагает делегирование полномочий и ответственности нижним уровням управления. Принцип деконцентрации означает создание множества независимых агентств и ослабление иерархических связей. Последнее определяется необходимостью введения конкуренции в государственное управление. Хотя введение этих принципов порождает новые проблемы, тем не менее они широко используются в современных административных реформах. Изменение отношений с окружающей средой повышает роль и значение стратегического планирования, механизмов выработки и осуществления стратегии предоставления услуг населению, формирования новой креативной организационной культуры с единым пониманием перспектив развития организации, государственного маркетинга [6, c.34].

Содержанием маркетизации является введение в практику государственного аппарата рыночных механизмов в самом широком смысле. Обычно обязательным элементом маркетизации называют приватизацию. Суть последней, когда обсуждается реформа государственного управления, состоит не в продаже как таковой государственной (муниципальной) собственности, а в сокращении состава и объема государственных функций, в том числе функций оперативного управления, уменьшение нагрузки на государственные бюджеты всех уровней. Приватизация здесь – способ «сжатия» состава и объема функций под давлением нехватки ресурсов для обеспечения их выполнения. Второй широко применяемый рыночный механизм – контрактация[4, c.79].

Те функции по производству и предоставлению общественных благ, которые посредством приватизации переданы на реализацию в негосударственный сектор, но являются значимыми, государство продолжает более тщательно контролировать, чтобы обеспечить их выполнение по объему и качеству. Тогда государство может оставить их на бюджетном финансировании на условиях контрактного исполнения. В этом случае осуществляется тщательная подготовка контрактных условий, контроль целевого расходования бюджетных средств подрядными организациями, ассортимента, объема и качества производства публичных услуг в рамках контракта. Маркетизация предполагает также разграничение в структуре государственного управления функций определения политики и регулирования, надзора и производства услуг. Распространенным средством в этой части является выведение за пределы административной иерархии государственных организаций, непосредственно занятых производством и предоставлением услуг населению (агентств) [5, c. 46].

Дебюрократизация является организационным обеспечением экономических императивов, ориентирующих на эффективность госсектора в целом. Основное содержание дебюрократизации включает в себя следующие элементы [5, c. 47]:

  • Изменение принципов формирования организационной структуры государственного управления (децентрализация и деконцентрация вместо централизации и концентрации, доминирование функционального начала по отношению к отраслевому, интеграция вместо специализации и дифференциации и пр.);

  • Изменение состава и содержания функций государственного управления, их структуры; появление дополнительно к традиционным функций прогнозирования, стратегического анализа, оценок и планирования, маркетинга ресурсов, продуктов, потребителей, управления человеческими ресурсами администрации, финансового менеджмента и др.; усиление и организационное обособление функций анализа, оценок и координации и сосредоточение их на высших уровнях управления [15, c.94];

  • Изменение принципов комплектования  подразделений (команды, комитеты и  рабочие группы) на основе содержательных  квалификационных, а не формальных  критериев;

• Изменение систем планирования, отчетности и контроля;

• Изменение системы оценки работы, стимулирования и контроля персонала;

• Изменение системы вознаграждения, установление зависимости его от результатов работы;

• Установление доминирования квалификационных критериев продвижения и найма персонала;

• Повышение мобильности персонала;

• Упразднение инструкций и правил, затрудняющих достижение целей и показателей промежуточной эффективности;