Формы разработки и реализации управленческих решений

Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам  управленческих решений, которые принимаются  государством. К ним относятся:

- наличие субъектно-объектных отношений;

- содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.;

- процедура принятия решения;

- форма решения;

- время действия решения.

Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между собой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие акты государственных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют государственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким, прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рассмотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рассмотренным в процессе конституционного судопроизводства.

Государственные решения  оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и  др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех государственных  органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его  уровня (федерального или субъекта федерации), постановление - есть акт  Правительства России или правительств субъектов федерации и т.д. Такие  разновидности документов, которые  весьма часто используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные  записки, отчеты, рекомендации, извещения  и другие не содержат властных требований, обязательных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер государственных решений.

Юридический вариант управленческого  решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность  служебных документов, постоянно  используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных  лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен  и устно. Например, в форме устного  приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений  между руководителем и непосредственно  подчиненными ему работниками аппарата управления.

С помощью правовых актов  управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их издания органы государственной власти и должностные  лица решают те или иные вопросы (общие  или индивидуальные), возникающие  в процессе их деятельности. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленческими действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права — как конклюдентные (от лат. conclude- заключаю, делаю вывод). Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведением, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государственно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязательно выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, светофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.

По критерию гласности  полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима секретности.

Кроме того, в документах органов государственной власти могут содержаться различные  сведения, касающиеся тех или иных вопросов государственно-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов государственных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односторонность волеизъявления субъекта государственной власти дает обычно юридически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях.

Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают  правовые и неправовые формы государственно-управленческих решений.

Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются:

- правовые акты (решения);

- правовые договоры;

- иные акты, закрепляющие совершение юридически значимых решений.

В нормативно-правовых актах  содержатся решения, которые устанавливают  новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют  правотворческую деятельность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с помощью которых формируются  новые правоотношения, изменяются, прекращаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически значимые действия, т.е. оформляется  правоприменительная деятельность госорганов. Например, юридическим  фактом является издание приказа (распоряжения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается  возникновение у него определенного  объема правомочий. Значение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении  административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие  и правоприменительные акты - это  основные и наиболее значимые формы  государственных решений. Существуют и другие, например, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, подтверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (например, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госоргана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широкое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе договорной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров.

Неправовые формы - оформление организационных мероприятий и  материально-технических операций, совершаемых в процессе государственного управления, которые непосредственно  юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы - решения, касающиеся ведения делопроизводства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подобной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают правоотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качестве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (например, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими действиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих решений могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, накладываются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Работа по унификации и  стандартизации управленческих решений  государства и их документарному оформлению ведется во многих странах  мира. Такую работу в течение длительного  времени проводят организации по стандартизации в Англии, Бельгии, Германии, Норвегии, Швеции и других странах. Роль и значение унификации и стандартизации документов особенно возросли в связи с возможностями применения в управлении компьютерных технологий.

Все государственные решения  оформляются в соответствии с  имеющимися стандартами, в которых  закреплены основные требования к их составлению и изданию (опубликованию). Так, судебное решение обычно состоит  из вводной (описательной), мотивировочной и постановляющей частей. Текстуальное содержание документа, принимаемого органом  исполнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего  состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (директивной, распорядительной). В констатирующей части излагаются основания (мотивы) для издания документа, а в директивной указываются  конкретные мероприятия (меры), которые  надлежит предпринять во исполнение намеченных действий. Все меры расписываются  отдельно по каждому пункту с указанием  ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются  те, на кого возлагается контроль за исполнением данного акта в целом или его отдельных пунктов.

Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в  соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку  составления и оформления, их регистрации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных  документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, типовыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в государственных  органах. Для государственных решений, содержащихся в нормативно-правовых актах особенно важен процессуальный порядок (процедурные правила), определяющий весь цикл их разработки и реализации: подготовку, принятие, регистрацию, опубликование, применение и т.д. При этом все нормативно-правовые акты составляют единую систему, построенную по принципу обязательного соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих.

Наряду с этим каждое подготавливаемое решение должно быть выдержано в  определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной  терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение. Оно должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к исполнению действий, содержать обязательную для этого информацию и указывать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных мероприятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно вполне понятно его исполнителям.

В государственном управлении необходимо максимально точно и  правильно выражать смысл целесообразных форм, в которых содержатся властные требования, т.е. самих решений. Поэтому  в юридической практике обычно закрепляются требования к правовым документам разного  рода, их построению, соотношению частей, разбитых на статьи, пункты и подпункты, формулированию положений, используемой терминологии и т.д. Среди правил юридической техники выделим:

- правильное формулирование правовых норм и предписаний;

- ясное определение смысловых значений применяемых понятий и терминов;

- четкий юридический язык;

- емкие и точные заголовки глав и статей;

- отсылки к другим статьям;

- правильные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов;

- реквизиты.

Реквизиты государственных  решений, как правило, следующие: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование государственного органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоряжение и т.п.), заголовок (о  чем), номер, дата принятия (подписания), подпись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др.

Стремясь упорядочить  процесс разработки управленческих решений, государственные органы стандартизируют  общие требования к ним в ведомственных  инструкциях, памятках, рекомендациях  по служебному делопроизводству. Правда, попытки различных ведомств упростить  разработку решений путем их унификации во внутрислужебном делопроизводстве приводят в конечном счете лишь к излишнему бумаготворчеству. В силу чего весьма желателен общий регламентирующий акт об унифицированных требованиях для разработки однородных решений государственных органов.

Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с использованием целого ряда специальных процедур. Суть и целесообразность их соблюдения в том, чтобы обеспечить наиболее оптимальные условия для принятия нужных решений в надлежащем порядке. Обычно совокупность процедур по принятию управленческих решений называют “регламентом” (от фр. reglement, regie- правило). Например, из российской истории известны Генеральный регламент государственных коллегий 1720 г., регламенты Петра I; в настоящее время действуют: Регламент Государственной Думы, Регламент Совета Федерации, Регламент Правительства РФ и др. Регламенты органов государственной власти представляют собой весьма объемные документы, подробно детализирующие технологию принятия издаваемых ими актов.

Управленческие процедуры, связанные с принятием органами государственной власти соответствующих  решений, служат обеспечению четкого  функционирования государственного аппарата, обеспечивают полноту, всесторонность и объективность анализа проблем  и обстоятельств конкретных дел, правильное применение материальных норм различных отраслей права, служат достижению целей государственного управления, способствуют его научной обоснованности и законности, создают условия для реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и других участников государственно-управленческой деятельности, помогают проводить в жизнь принцип ответственности каждого органа, должностного лица за порученное дело.