Формирование современного российского федерализма, его особенности, проблемы развития и пути их решения

Говоря о сравнительно положительных особенностях российского федерализма, следует отметить присущий ему преимущественно централизованный характер, а также разумное сочетание дуалистических и кооперативных отношений между Центром и субъектами Федерации.

В принципе, федерация как единое неделимое государство немыслима без его безусловного суверенитета на всей занимаемой им территории. Вместе с тем федерация – это объединение государств или государственных образований. Поскольку о осударстве можно говорить тогда и только тогда, когда оно обладает той или иной долей суверенитета, то можно сказать, что федерация делит суверенитет со своими субъектами.8

Подводя итог, можно сказать, что характерные черты российского реального федерализма продолжают определять содержание проблем внутренней государственной политики и государственного устройства, в том числе основной проблемы децентрализации управления – фактического разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти РФ и ее субъектами, а также органами местного самоуправления. Иными словами, в существующей модели российского государственного устройства основной принцип построения федерации нарушен. 
Глава II Анализ российского федерализма в его временном аспекте

2.1 Формирование  современного федерализма в России

России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизовано, каждую мелочь в жизни региона и города, села и колхоза приходилось согласовывать и решать в Москве. Интересы регионов не учитывались и были полностью подчинены общегосударственным целям, если между ними возникали противоречия, то местными интересами пренебрегали. Со временем страна росла и развивалась, усложнялась по своей территориальной структуре, и в последней четверти столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества.9 Крах коммунистической системы самым фатальным образом сказался на федеративных отношениях в стремительно разрушавшемся советском государстве. Распад Советского Союза, чуть было не продолжившийся распадом и Российской Федерации, начался практически одновременно с прекращением идеологической монополии КПСС. (Ф. историко-методологические аспекты) После этого события начался долгий и «болезненный» процесс построения федерализма в современной России.

Некоторые авторы выделяют следующие этапы построения «нового» федерализма:

1. «парад суверенитетов» (1990–1993 гг.);
2. «парад заключения договоров» (1993–1999 гг.);
3. упорядочение правового поля Российской Федерации (1999 г. – настоящее время).

На I Съезде народных депутатов РСФСР (12 июня 1990 г.) была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. В Декларации было зафиксировано важное положение о праве народов на самоопределение в избранных национально-государственных формах. Это ко многому обязывало как федеральный центр, так и субъекты. Декларация о государственном суверенитете РСФСР, бесспорно, послужила правовой основой для принятия аналогичных деклараций автономными республиками.

Стоит отметить, что Российская Федерация унаследовала многие ключевые элементы этнотерриториальной структуры Советского Союза, но в то же время у нее есть принципиальные отличия. Многие республики РФ не имеют внешних границ, в отличие от бывших союзных республик СССР, народы нередко живут дисперсно, а в демографическом плане составляют явное меньшинство, причем не только в РФ, но даже в титульных республиках.

В том же 1990 г. на I Съезде народных депутатов РСФСР были приняты еще несколько документов, содержащих основу для развития федерализма. Это – постановления «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы нового союзного договора)»; «Об итогах обмена мнениями о принципах заключения Союзного договора», Верховный Совет принял постановления «Об основных принципах внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР»; «О подготовке перечня имущества РСФСР», был принят Закон «О собственности на территории РСФСР». Для развития федерализма также важным стало принятие Постановления Президиума Верховного Совета «О Федеративном договоре» (17 июля 1990 г.).

После начался процесс «суверенизации» автономных республик, которые в своих действиях не выходили за рамки установленных правовых условий. Нормативными актами Союза ССР практически была подготовлена почва для суверенитета автономных республик, поднятия статуса автономных областей, округов. Такое положение дел создавало кризисную ситуацию в РСФСР, над которой возникла угроза распада.

Так возник «парад суверенитетов». Суверенизация автономных республик всколыхнула общественность автономных областей, автономных округов. Парламенту России пришлось реагировать и на этот процесс. В конституцию были внесены дополнения, изменения, позволявшие преобразовывать автономные области в республики, а округам выходить из состава краев, областей. Верховный Совет РСФСР  принял Закон «О порядке преобразования Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской автономных областей в Советские социалистические республики в составе РСФСР» (3 июля 1991 г.). В соответствии с ним были приняты индивидуальные законы по каждой республике.

Определенным этапом в становлении нового демократического государственного устройства России стало принятие Федеративного договора. Попытки разработчиков Федеративного договора создать единый документ для всех субъектов России не увенчались успехом. Так появилось три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов федерации: республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Подписав три варианта Федеративного договора, российская политическая элита, пожалуй, сделала единственно возможный в тех условиях исторический выбор.

Этот договор мог  стать учредительным документом, однако он принимался под определенным давлением центра и нес в себе элементы спешки. В нем содержались внутренние противоречия, не было четкости в распределении полномочий, к тому же отсутствовал механизм реализации согласованных позиций, и в силу этого он стал скорее политическим, нежели юридическим документом. Тем не менее, Федеральный договор стал основой Конституции России в части, касающейся федеративного устройства.

Значительным событием с точки зрения развития федеративной природы России стало Конституционное Совещание 1993 г. Однако главный недостаток Совещания состоял в том, что при подготовке проекта Основного закона не учитывались принятые к тому времени конституции республик. К тому же организаторы ориентировались на усиление президентской власти и были увлечены борьбой с парламентом и коммунистами. Недовольны оказались не только республики, но также и многие области, требовавшие равных с республиками прав. Поэтому не случайно, что в ходе референдума почти 1/3 субъектов проголосовала против новой Конституции. Начавшийся в 1994 г. договорный процесс между центром и субъектами федерации стал своеобразным ответом на недовольство конституционным устройством и фактическим управлением регионами.

К концу 1990-х гг. хаотичность становления правового поля России, несбалансированность законов, их разнобой от субъекта к субъекту заставил федеральный центр взяться за упорядочение федеративных отношений. Однако, ни Конституция РФ, ни федеральные законы не могут учесть особенности и разнообразие всех субъектов РФ.

Предпринятые руководством страны меры позволили в какой-то мере стабилизировать законодательную базу страны. Одновременно наметились тенденции к избыточной централизации. Значительным шагом в этом направлении стало изменение системы выборности глав субъектов, что многие расценили как отступление от федерализма. Однако большая работа по упорядочиванию правового поля имела определенные издержки, выразившиеся в поспешности принятия законодательных актов, политической ангажированности и необеспеченности их ресурсами, перегруженности законов отсылочными нормами и т.д. Издержки в излишней регламентации федеральных законов, отмена правовых актов субъектов, учитывающих особенности региона, перетягивание полномочий центром, причем порой вмешательство в исключительные полномочия субъектов привели к снижению эффективности управления страной, сопровождались ростом коррупции, падением инициативы в регионах.10

Таким образом, период становления современного российского федерализма можно разделить на три этапа:  «парад суверенитетов», когда принимались НПА регламентирующие порядок изменения границ субъектов; «парад заключения договоров», когда заключались договоры о разграничении предметов ведения между центром и субъектами; и этап, на котором происходило, главным образом, упорядочение правового поля Российской Федерации. Важно отметить то, что формирование нового российского федерализма не подошло к завершению, и последний этап еще не закончился. Осталась нерешенной одна важная проблема: необходимость достижения оптимального баланса разграничений полномочий между центром и регионами. Поэтому остается надеяться, что страна сможет стать на путь рефедерализации, но уже на почве единого правового поля.

2.2 Проблемы развития  российского федерализма и пути их решения

Многие проблемы российского федерализма и препятствия на пути его развития можно отнести к наследию советской эпохи.

Распаду СССР в значительной степени предшествовала недальновидная, а потому и неэффективная региональная политика (особенной в последний период так называемой "перестройки"), которая привела к резкому подъему регионализма, в первую очередь в этнических субъектах. Социалистический федерализм способствовал развитию советского государства, но при этом создал государственно-правовую фикцию, которая сочетала в себе централизм и уступки этническим регионам.

Следует заметить, что регионализация в России всегда, как и сейчас, сопровождалась становлением, позднее усилением самосознания этносов и защитой их собственных интересов. Поэтому регионализация и мультиэтничность в России представляют собой взаимосвязанные проблемы. Но, несмотря на жестокие способы "решения национального вопроса" (вплоть до объявления отдельных народностей "врагами нации" и т.п.), а также жесткую иерархиезацию общественных отношений, тем не менее, в целом срабатывали многообразные интеграционные механизмы в национальной политике, дополненные некоторыми уступками отдельным этносам.

Однако корни регионализации уходят в мультиэтничность ровно настолько, насколько и в экономическое состояние России, которое национально-региональная элита нередко использует для укрепления своих собственных позиций внутри регионов и в противовес Центру. Поэтому не удивительно то, что элиты в тех союзных республиках, которые стремились вернуться к своим национальным государственным традициям, понимали этнический федерализм как мобилизацию своих народов против центра.

После смерти Сталина и особенно во время правления Брежнева регионы организовывались в рамках центрального планирования и командного администрирования в большие свободные пространства. В регионах быстрее всего выполнялись те директивы, исходящие из центра, которые в первую очередь благоприятствовали местной элите. Так постепенно отношения между регионами и Центром стали определяться политическим "торгом" или "сделкой" и распределением власти и ресурсов. Лояльность региональной элиты в эпоху Брежнева обменивалась Центром на федеральные ресурсы, так что уже к этому времени можно было говорить о сложившейся этнической элите.

Каждый регион пытался что-либо взять за счет вышестоящей иерархической структуры для расширения своего политического пространства и при этом стремился к собственной территориальной интеграции и контролю над своими ресурсами.11

Иными словами, модель "социалистического федерализма", унаследованная Россией от распавшегося СССР, из-за противоречия между территориальным и этническим принципом внутреннего государственного устройства постоянно вызывает напряжение и проблемы на пути становления новой федеральной системы.

Во-первых, разделение страны на субъекты осуществлялось с абсолютным игнорированием не только исторического развития российского государства входивших в него регионов, но и экономической целесообразности. В рамках федерации ее субъекты желательно должны быть полностью самоокупаемыми и самостоятельными. Но в советском государстве региональные органы власти не имели ни собственных полномочий, ни независимых источников финансирования, а также независимого бюджета. Поэтому вопрос об экономической целесообразности не ставился, а само понимание дотации возникло уже только в постсоветской России, когда отдельные регионы стали самостоятельными субъектами хозяйственной деятельности. Иными словами, региональное деление России , которое досталось в наследство от СССР оказалось неэффективно, так как было ориентировано другую экономическую систему. Так же это региональное деление явилось причиной зависимости большинства регионов от центра в гораздо большей степени, чем это подразумевает «нормальный» федерализм. С одной стороны, региональные элиты полностью независимы от центра вследствие захваченного ими фактического суверенитета, а с другой – их республики зависимы от него вследствие своей дотационности.

Таким образом, мы имеем асимметричную федерацию. Скорее всего, можно было бы допустить то, что те регионы, которые вносили сравнительно большой вклад в экономику, обороноспособность, культурную жизнь страны, могли иметь более высокий статус из-за реальной значимости субъекта. Но,  тем не менее, нынешнее деление России на регионы не может быть признано удовлетворительным и имеющим право на дальнейшее существование.