Правовое положение иностранных граждан в РФ

2.3. Особенности  ответственности иностранных граждан

     Действующее российское законодательство при регулировании  общественных отношений, осложненных  иностранным элементом, исходит  из основополагающего принципа национального  режима, предоставляющего возможность  иностранным гражданам и лицам  без гражданства обладать определенным комплексом прав и обязанностей наравне  с гражданами РФ, кроме случаев, установленных  федеральным законом и международным  договором РФ.

     Вопрос  о дифференциации между российскими  гражданами, с одной стороны, иностранными гражданами и лицами без гражданства  – с другой, имеет немаловажное практическое значение, прежде всего в силу допускаемых в законодательстве отдельных исключений¹¹.

     Особо отчетливо специфика правового  статуса иностранных граждан  и лиц без гражданства проявляется  в административных правоотношениях, в которых, предоставляя иностранным  гражданам широкие возможности  для реализации предоставленных  прав, в том числе и посредством  обращения в компетентные государственные  органы в судебном и внесудебном (административном) порядке, государство  требует от них соблюдения соответствующих  правил, за невыполнение которых они  подлежат административной ответственности¹². В интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны установлены режимы охраны государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу, режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ главной основой введения которых является суверенная концепция собственной национальной безопасности России, опирающаяся на внутренние экономические и политические факторы и принимающая во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества. Посредством введения этих режимов в государстве должен обеспечиваться достаточный уровень личной, общественной и государственной безопасности, необходимый для защиты собственных национальных интересов от любых посягательств со стороны других государств.

     Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным  правовым статусом, иностранные граждане, временно пребывающие, временно или  постоянно проживающие на территории РФ, обычно подлежат ответственности за совершение административных правонарушений на тех же основаниях, что и российские граждане¹³, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию РФ и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами¹⁴. Данное правило вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно.

     Вопрос  же об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории РФ иностранными гражданами, которые  согласно действующему закону и международным  договорам пользуются иммунитетом  от административной юрисдикции РФ, разрешается  дипломатическим путем в соответствии с нормами международного права. Но иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан¹⁵.

     Все административные правонарушения, совершаемые  иностранными гражданами и лицами без  гражданства в области защиты государственной границы РФ и  обеспечения режима пребывания на территории России, могут быть подразделены на две основные группы:

     а) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (нарушение режима государственной границы РФ (ст. 18.1 КоАП РФ)); нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ (ст. 18.4 КоАП РФ);

     б) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того, что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений (ст. 18.8 КоАП РФ «Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации»; ст. 18.11 КоАП РФ «Нарушение иммиграционных правил»).

     Исходя  из содержания составов административных правонарушений, включенных в гл. 18 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», административными правонарушениями, совершаемыми в области защиты государственной границы и обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, являются:

     1) нарушения правил пересечения государственной границы РФ;

     2) нарушения установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении;

     3) нарушения правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля;

     4) нарушения, выразившиеся в несоблюдении установленного порядка регистрации, порядка выбора места жительства; уклонении от выезда из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания; в несоблюдении правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации (со стороны иностранного гражданина и лица без гражданства);

     5) нарушения иммиграционных правил;

     6) нарушения правил проживания на территории России со стороны беженцев и вынужденных переселенцев.

     В частности, в аспекте рассматриваемых  проблем, связанных с обеспечением охраны государственной границы  и режима пребывания иностранных  граждан и лиц без гражданства  на территории РФ, необходимо провести анализ применения к виновным лицам мер административной ответственности за совершение деяний, предусмотренных в ст. 18.8 КоАП РФ. За нарушение иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в РФ предельный размер штрафа был увеличен, а в качестве дополнительного наказания возможно применение к виновным лицам административного выдворения за пределы РФ.

     Административные  правонарушения, посягающие на установленный  режим государственной границы  и режим пребывания на территории РФ иностранцев, могут быть совершены  как в форме активных действий, так и в форме бездействия. Причем в качестве действия будет  рассматриваться активное невыполнение иностранным гражданином или  лицом без гражданства правового  предписания в виде выполнения возложенной  обязанности или законного требования; нарушение конкретного запрета, правила, нормы.

     Бездействие же, предполагающее пассивное поведение, будет, наоборот, выражаться в не совершении лицом тех действий, которые оно  должно было и могло совершить  в силу лежащих на нем обязанностей¹⁶.

     Следовательно, по отношению к иностранным гражданам  и лицам без гражданства, совершившим  административное правонарушение в  области обеспечения режимов  государственной границы и пребывания на территории РФ, уполномоченными государственными органами и должностными лицами применяются административные санкции, которые в подавляющем большинстве случаев аналогичны общим санкциям: предупреждение, административный штраф. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующими режимами, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан.

     Следует сказать несколько слов и об административном выдворении, поскольку возможность  применения этого вида административного  наказания предусмотрена только по отношению к иностранным гражданам  и лицам без гражданства. В  соответствии с КоАП административное выдворение за пределы РФ иностранных  граждан и лиц без гражданства  заключается в принудительном и  контролируемом их перемещении через  государственную границу РФ за пределы  России, а в случаях, предусмотренных  законодательством, – контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Данное наказание назначается судьей районного суда. По общему правилу согласно ст. 27.5 КоАП срок административного задержания не должен превышать трех часов. Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы РФ и порядок пребывания на территории РФ, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов. Так, ст. 34 Закона о правовом положении иностранных граждан¹⁷ определяет порядок административного выдворения иностранного гражданина за пределы РФ, а ст. 32.10 КоАП – порядок исполнения постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, что, по существу, одно и то же. Представляется, что порядок применения административного выдворения за пределы РФ должен быть урегулирован исключительно в КоАП.

     Надо  обратить внимание, что в действующем законодательстве предусмотрены меры по выдворению и депортации иностранных граждан за пределы РФ за нарушение Федеральных законов: «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», «О беженцах», «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»¹⁸ и др. Однако в законодательных актах отсутствует четкое разграничение в применении мер депортации и административного выдворения. В результате применения и депортации, и административного выдворения иностранный гражданин или лицо без гражданства высылаются из страны. Отличие состоит в том, что административное выдворение – мера административного наказания, а депортация не является таковой, так как не закреплена в ст. 3.2 КоАП. В ряде случаев депортация рассматривается как административное предупреждение, а в других – как административное пресечение, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Депортация применяется в следующих случаях: 1) несоблюдение иностранным гражданином срока пребывания или проживания в РФ – ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»; 2) если в отношении такого лица принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ и он не покинул территорию РФ в установленный срок – ст. 25.10 Федерального закона «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»; 3) выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, – ст. 11 Федерального закона «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)».

     В некоторых законах понятия «депортация» и «выдворение» используются как равнозначные, например, из содержания ст. 13 «Выдворение (депортация) лица за пределы территории РФ» Федерального закона «О беженцах» вообще неясно, в каком случае применяется выдворение, а в каком – депортация.

     Необходимо  отметить, что в соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ только Кодекс об административных правонарушениях РФ может установить такую меру административного наказания, как административное выдворение, и  поэтому, следует исключить употребление термина «депортация» как равнозначного термину «административное выдворение». Поскольку законодатель вводит понятие «депортация», логичнее применять депортацию исключительно как меру пресечения, а выдворение употреблять в качестве меры административного наказания.

     Нельзя  не согласиться с Кондрашкиной К.П.¹⁹, о том, что меры административного воздействия в отношении иностранных граждан имеют крайне неблагоприятные последствия их применения. Статьи 7 и 9 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривают, что если иностранный гражданин в течение года привлекался неоднократно (дважды и более раз) к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ или подвергался административному выдворению за пределы РФ либо депортации, то это является основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание либо вида на жительство. Кроме того, для иностранного гражданина наступают дополнительные неблагоприятные последствия, у него как бы появляется «административная судимость», которая влечет для правонарушителя серьезные последствия. Так, в соответствии с Федеральным законом «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» (ст. 27) иностранному гражданину или лицу без гражданства в течение пяти лет не разрешается въезд в РФ, если: в период своего предыдущего пребывания в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства подвергались административному выдворению за пределы РФ либо депортировались. Кроме того, ст. 26 предусматривает, что въезд может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства два и более раз в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством РФ за совершение административного правонарушения на территории РФ, а также в период своего предыдущего пребывания в РФ уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ или с депортацией, – до осуществления соответствующих выплат в полном объеме.