Понятие, источники и система международного права

Не зависит наличие обычая и от количества признающих его государств: юридически воли государств равнозначны. Поэтому можно различать универсальные (признаваемые большинством субъ­ектов международного права) и локальные (признаваемые двумя или несколькими субъектами) обычаи.

Принятие того или иного правила в качестве обычной нормы зависит от субъектов международного права и может выражаться в различных формах (юридически значимые действия органов государ­ства, официальные заявления, переписка, решения законодательных и судебных органов и т.д.). При этом признание правила поведения обычной нормой может производиться как путем активных действий, так и путем воздержания от действий. Отсутствие возражений госу­дарств против каких-либо действий субъектов международного права также может свидетельствовать о признании их правомерности и признании в некоторых случаях за ними силы международно-право­вой нормы.

От международно-правового обычая следует отличать обыкнове­ние — правило поведения субъектов международных правоотноше­ний, не обладающее качеством юридической обязательности. Иными словами, обыкновение не признается мировым сообществом в каче­стве нормы международного права. Поэтому нарушение обычая рас­сматривается субъектами международного права как правонаруше­ние, нарушение же обыкновения — лишь как недружественный акт. Примером обыкновения является, скажем, правило, согласно кото­рому вновь прибывшего в страну иностранного посла встречает в аэропорту или на вокзале руководитель протокольной службы МИДа страны пребывания.

В качестве обычных норм могут при определенных условиях вы­ступать нормы резолюций международных организациях. Так, п. 14 Стандартных правил обеспечения равных возможностей для инвали­дов (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1993 г.) гласит: «Хотя настоящие Правила не являются обязательными, они могут стать нормами международного обычного права, когда они будут применяться большим числом государств, выразивших жела­ние соблюдать международное право».

Необходимо также учитывать, что в международном праве не установлена иерархическая структура норм; обычные нормы имеют такую же юридическую силу, как и договорные. Более того, значи­тельное число действующих сегодня договорных норм представляет собой проверенные временем кодифицированные обычаи.

Необходимо также учитывать, что договорные нормы могут дей­ствовать в качестве обычных, если по каким-либо причинам не уча­ствующее в конкретном договоре государство заявит о том, что нормы данного договора оно будет применять как обычаи.

4. Акты международных конференций и совещаний

Поскольку, как уже говорилось, в международном праве не содер­жится исчерпывающего перечня источников, субъекты международ­ного права самостоятельно решают вопрос не только о содержании согласуемых ими правил поведения (международно-правовых норм), но и о том, в какую форму согласованные ими нормы будет воплоще­ны, в каком источнике зафиксированы.

Помимо традиционных договора и обычая, в настоящее время в международных отношениях активно используется такой источник международного права, как заключительные акты международных конференций и совещаний.

Нужно сказать, что далеко не все заключительные акты конфе­ренций содержат международно-правовые нормы и соответственно являются источниками международного права. Иногда в междуна­родный документ включается окончательный вариант текста догово­ра, разработанного на этой конференции. В этом случае источником будет считаться не сам акт конференции, а включенный в него дого­вор, после того как государствами будет дано согласие на его юриди­ческую обязательность. Включение же текста договора в заключи­тельный акт совещания в данном случае представляет собой один из способов установления аутентичности договора.

В качестве источников международного права следует рассмат­ривать лишь те акты конференций и совещаний, в которых зафикси­рованы международно-правовые нормы. В их числе, например, доку­менты Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ): Заключительный акт 1975 г., Стокгольмский Итоговый доку­мент 1986 г., Венский Итоговый документ 1989 г., Документ Копенгагенского совещания 1990 г., Парижская хартия для новой Европы 1990 г.. Документ Московского совещания 1993 г. и др.

Какова юридическая природа такого рода актов?

Во-первых, все эти документы содержат правила поведения субъ­ектов международного права, имеющие общий характер. Так, Заклю­чительный акт СБСЕ развил положения основных принципов меж­дународного права, определил меры по укреплению доверия в Евро­пе; Стокгольмский документ СБСЕ расширил перечень мер доверия; Парижской хартией организационно оформлена система СБСЕ; Ре­шением Будапештского совещания 1994 г. Совещание по безопаснос­ти и сотрудничеству в Европе было преобразовано в международную организацию (ОБСЕ).

Во-вторых, указанные акты, не являясь международными догово­рами, носят юридически обязательный характер. Согласно положе­ниям этих документов государства обязались «соблюдать», «обеспе­чивать исполнение» актов СБСЕ, «приводить свое законодательство в соответствие с положениями документов СБСЕ», «отменять зако­нодательные акты и административные правила» и т.д.

В-третьих, в документах вместе с правилами поведения одновре­менно предусматриваются меры проверки и контроля за их соблюде­нием.

Таким образом, поскольку некоторые акты конференций и сове­щаний содержат международно-правовые нормы, а не только поли­тические и/или моральные обязательства государств, их следует счи­тать источниками международного права.

5. Обязательные резолюции международных организаций

В последнее время отмечается существенное расширение форм участия международных организаций в международном нормотворчестве. Получил активное распространение новый метод создания международно-правовых норм — путем принятия резолюций между­народных органов и организаций.

Нужно сказать, что юридическая сила резолюций международ­ных организаций определяется их уставами. Согласно уставам боль­шинства организаций резолюции их органов имеет рекомендатель­ный характер. Однако можно выделить две группы нормативных резолюций:

1) устанавливающие обязательные для органов данной организа­ции правила (регламенты органов, резолюции о формировании бюд­жета организации, нормы, регулирующие порядок функционирова­ния этой организации, и др.). Эти международные нормы составляют часть внутреннего права данной организации;

2) приобретающие юридическую обязательность в силу отсылоч­ных норм международных договоров (стандарты ИКАО, рекоменда­ции МАГАТЭ и др.) и/или внутригосударственного законодательства.

Так, распоряжение Президента РФ «О мерах, связанных с выпол­нением резолюции Совета Безопасности ООН № 943 от 23 сентября 1994 г.» от 22 ноября 1994 г. установило ограничительные меры в отношении Союзной Республики Югославии; постановление Прави­тельства РФ «О мерах в связи с отменой санкций в отношении ЮАР. введенных резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН» от 19 нояб­ря 1993 г. отменяло ряд ограничений на связи с ЮАР и т.д.

Таким образом, и в процессе создания нормативных резолюций международных организаций можно выделить два этапа создания международно-правовых норм: установление правила поведения и придание согласованному правилу юридической силы международ­но-правовой нормы.

Статус актов международных межправительственных ор­ганизаций определяется их уставами. В пределах своей компе­тенции органы этих организаций принимают, как правило, акты-рекомендации либо акты правоприменительного характера. Так, согласно ст. 10, 11, 13 Устава ООН Генеральная Ассамблея упол­номочена "делать рекомендаций", а согласно ст. 25 члены ООН подчиняются решениям Совета Безопасности, но сами эти ре­шения связаны с его правоприменительной деятельностью.

Сама по себе международная организация не вправе пре­вращаться в международного "законодателя". Вместе с тем го­сударства — члены организации — могут использовать органи­зацию для нормотворческой деятельности. На сессиях Генераль­ной Ассамблеи ООН принимаются резолюции, фиксирующие одобрение от имени организации разработанных в ее рамках международных договоров. Так было в отношении Договора о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), Конвенции о ме­ждународной ответственности за ущерб, причиненный косми­ческими объектами (1971 г.), Международных пактов о правах человека (1966 г.), Международной конвенции о борьбе с захва­том заложников (1979 г.) и других актов. В этих случаях текст договора публикуется в документах ООН в виде приложения к резолюции Генеральной Ассамблеи. Но именно договор (после его подписания государствами и вступления в силу), а не резо­люция, приобретает значение источника международного пра­ва. Аналогичный метод применяется и в других международ­ных организациях универсального характера. Несколько при­меров: в рамках Международного агентства по атомной энер­гии были приняты тексты Конвенции об оперативном оповеще­нии о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (1986 г.), в рам­ках Международной организации труда — текст Конвенции о племенных и ведущих коренной образ жизни народах в неза­висимых странах (1989 г.), в рамках Организации Объединен­ных Наций по вопросам образования, науки и культуры — Кон­венция о мерах, направленных на запрещение и предупрежде­ние, незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности (1970 г.). Вместе с тем выделяются сво­ей особой юридической значимостью те акты международных организаций, которым самими государствами-членами прида­ется нормативный характер. Такие резолюции принимаются главными (высшими) органами организаций в соответствии с их функциями в тех случаях, когда эффективное осуществление этих функций невозможно без создания новых форм междуна­родного права и, следовательно, придания резолюциям статуса источников международного права.

Можно считать общепризнанной обязательную юридиче­скую силу норм резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV) от 14 декабря 1960 г. Декларация о предоставлении неза­висимости колониальным странам и народам". Этот акт не ограничивался подтверждением или толкованием действовав­ших в то время международно-правовых норм, а в соответст­вии с целями и принципами Устава ООН установил новые им­перативные нормы относительно полного запрещения колониа­лизма и обязанности немедленного предоставления независи­мости народам колоний. Это означало новое, по сравнению с гл. XI—XIII Устава ООН, решение вопросов, затрагивающих статус несамоуправляющихся территорий и международной системы опеки. Примечательно, что в последующих документах ООН и в актах нашего государства ссылки на положения Дек­ларации равнозначны по юридической характеристике ссыл­кам на международные договоры.

Спорной считается в науке оценка резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24 октября 1970 г. "Декларация о принципах международного права, касающихся дружествен­ных отношений и сотрудничества между государствами в соот­ветствии с Уставам Организации Объединенных Наций". Суж­дение о том, что роль Декларации сводится к толкованию уже закрепленных в Уставе ООН принципов, вызывает возраже­ние, поскольку в Декларации осуществлена конкретизация прин­ципов Устава, сформулированы права и обязанности государств согласно каждому принципу. Такая конкретизация есть не что иное, как нормотворчество. Соответственно акт кодификации и конкретизации основных принципов есть по сути своей норма­тивный акт, т. е. источник международного права.

Своеобразна нормотворческая роль Генеральной Ассамб­леи ООН в принятии поправок к Уставу ООН и к Статуту Ме­ждународного Суда ООН. Согласно ст. 108 Устава и ст. 69 Ста­тута поправки принимаются Генеральной Ассамблеей и рати­фицируются государствами — членами ООН. В практике дея­тельности ООН такие резолюции, касавшиеся ст. 23, 27, 61, 109 и имевшие нормативный характер, принимались трижды — в 1963, ,1965 и 1971 гг.

Недавно в нормотворческую деятельность включился и Совет Безопасности ООН, решения которого до сих пор ограни­чивались правоприменением. Значение источника международ­ного права имеет утвержденный его резолюцией 827 от 25 мая 1993 г. Устав (Статут) Международного трибунала с целью су­дебного преследования лиц, ответственных за серьезные нару­шения международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии.

Относительно деятельности некоторых других междуна­родных организаций можно констатировать принятие ими административно-регламентационных актов типа стандартов Ме­ждународной организации гражданской авиации (ИКАО), са­нитарных правил Всемирной организации здравоохранения, правил МАГАТЭ по безопасному обращению с радиоактивны­ми материалами. Возможность принятия правил в рамках Ме­ждународного органа по морскому дну предусмотрена в Кон­венции ООН по морскому праву (ст. 160, 162 и др.). При положительном отношении государств такие правила могут восприни­маться как нормативные положения.

В рамках ООН и других международных организаций дей­ствуют принимаемые их органами акты, относящиеся к их внут­ренней жизнедеятельности, но содержащие не только правила внутриорганизационного характера, но и нормы взаимоотноше­ний организации (ее органов и государств-членов (например, предписания резолюций Генеральной Ассамблеи о взносах го­сударств-членов в бюджет ООН). Совокупность таких норма­тивных положений принято называть внутренним правом ООН либо внутренним правом какой-либо иной организации.