Международные договоры и внутреннее законодательство

Вышеуказанные нормы противоречат принципу международного права pacta sunt servanda (договоры должны выполняться), поскольку одностороннее прекращение действия международного договора есть нарушение этого принципа. Следовательно, налицо противоречие и с Конституцией Республики Беларусь, которая закрепила верховенство обычных норм международного права: "Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства"¹⁵. Налицо и противоречие с нормами Венской конвенции о праве международных договоров государств (1969), регулирующими порядок и основания прекращения действия международных договоров.

Несомненно, однако, что существует опасность использования белорусскими судами, иными органами и должностными лицами государства на основании  других положений Конституции¹⁶ буквального толкования обсуждаемой нормы Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", которая не признает приоритета норм ратифицированных международных договоров над нормами внутреннего законодательства. Для признания данной нормы закона утратившей силу необходимо принятие другого закона, вынесение решения Конституционного суда или даже официальное толкование Конституции парламентом. В отсутствие этих актов действуют нормы закона, который презюмируется конституционным¹⁷.

Безусловно, международный  договор обладает иной правовой природой по сравнению с актами национального  законодательства. В соответствии со статьей 27 Венской конвенции о  праве международных договоров  государств (1969) нельзя ссылаться на внутреннее право в качестве оправдания невыполнения международного договора. Поэтому на международном уровне действия государства, нарушающего  международный договор в связи  с изменением его норм актами внутреннего  законодательства, будут признаны неправомерными, возможно и применение каких-либо санкций. Однако в пределах государственных границ данного государства, в соответствии с принципом суверенитета государств, нормы актов законодательства, противоречащих положениям международного договора, будут действовать в полном объеме (если иное, конечно, не предусмотрено самим внутренним законодательством). Вмешательство во внутренние дела государств не допускается, так что принудительное исполнение норм международного договора иным государством или международной организацией в абсолютном большинстве случаев невозможно. Из вышесказанного можно сделать вывод, что нормы законов, декретов, указов, противоречащие международным договорам республики, в том числе и ратифицированным, действуют и обязательны для исполнения до момента признания их утратившими силу. С точки зрения национальных органов власти и судебных органов не имеет значения тот факт, что Конституционный суд на основании конституционной нормы¹⁸ обязан признать их утратившими силу. Это — вопрос компетенции Суда, но не вопрос иерархии нормативных актов, поскольку данная норма Конституции адресована исключительно Конституционному суду и никем больше не может применяться. Отметим, кроме того, что Конституционный суд не может руководствоваться международными договорами, вступающими в силу с момента подписания (т. е. не подлежащими ратификации). Следует согласиться с мнением Л. В. Павловой, считающей, что полномочия Конституционного суда в целом отличаются недостаточной полнотой и противоречивостью¹⁹.

Некоторые законы республики содержат указания о приоритете норм международного права над соответствующими нормами законодательства республики в отдельных отраслях права²⁰. Очевидно, однако, что приоритет международного права в этих отраслях существует лишь до издания нового нормативного акта, обладающего более высокой юридической силой. Следует, кстати, отметить, что соответствующая статья, существовавшая в Гражданском кодексе 1964 г., в новом Гражданском кодексе не появилась. Вместо нее в Гражданский кодекс введена норма, аналогичная нормам законов "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и "О международных договорах Республики Беларусь": международные договоры имеют силу того правового акта, которым выражено согласие республики на обязательность для нее соответствующего договора²¹.

Интересно, что законодательство Российской Федерации пошло по иному  пути. В России признается безусловный  приоритет норм международного права: Конституцией Российской Федерации  установлено, что "если международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем предусмотренные  законом, то применяются правила  международного договора"²². В соответствии с Гражданским кодексом России, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора"²³. Таким образом, законодательством Российской Федерации установлен несомненный приоритет норм, содержащихся в международных договорах Российской Федерации, над нормами внутреннего законодательства (кроме норм Конституции Российской Федерации, так как "не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению"²⁴). Заметим, что Конституция Российской Федерации не делает различий между ратифицированными международными договорами и договорами, вступающими в силу на основании их утверждения компетентным органом или должностным лицом.

Выше уже указывалось, что согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено (в  частности) в виде принятия закона, указа или декрета. Важным представляется вопрос о соотношении этих нормативных актов, поскольку от того, какие из этих документов являются актами более высокой юридической силы, зависит и место соответствующего международного договора в системе законодательства республики.

Соотношение законов, указов и декретов

Высший хозяйственный  суд Республики Беларусь (ВХС) установил, что в случае коллизии между временными декретами (указами) Президента Республики Беларусь и законами Республики Беларусь, принятыми парламентом, соответствующие  декреты и указы имеют верховенство над законами вне зависимости  от того, вступили ли эти законы в  силу до подписания соответствующих  декретов или указов либо после²⁵. Представляется, что данное утверждение ВХС противоречит общепризнанным нормам права, системе разделения властей, курс на достижение которой провозглашен руководством республики, и действующему законодательству государства.

Кроме того, данное решение  ВХС не соответствует Конституции  Республики Беларусь, а также выходит  за рамки полномочий, предоставленных  Суду.

Конституция Республики Беларусь устанавливает, что Президент может  издавать декреты двух типов: 1) декреты, полномочия на издание которых были предоставлены законом; 2) временные декреты — в силу особой необходимости. Оба типа декретов "имеют силу законов"²⁶. Временные декреты представляются для последующего рассмотрения парламентом и сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава обеих палат парламента²⁷. Поскольку Конституцией не установлено, что парламент обязан по итогам рассмотрения одобрить либо отменить соответствующий декрет, получила распространение практика принятия декрета к сведению. Не вполне ясен смысл этого акта — возможно, что принятие временного декрета Президента к сведению исключает вторичное рассмотрение парламентом того же декрета и последующую его отмену. Отметим, что процедура рассмотрения парламентом указов Конституцией не предусмотрена, кроме указов о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации²⁸. Таким образом, абсолютное большинство указов принимается главой государства без согласования с законодательной ветвью власти. По вопросу о соотношении указов и законов Г. А. Василевич считает, что "в принципе можно утверждать, что указы идут вслед за законами, хотя в некоторых случаях они могут базироваться не на законах, а на Конституции. В случае возникновения спора о верховенстве закона или указа, он должен разрешаться Конституционным судом в рамках дела о конституционности указанных нормативных актов"²⁹. Как видим, и в вопросе о соотношении указов и законов отсутствует однозначность. Еще более сложен вопрос соотношения указов и декретов.

Далее, Конституцией установлено, что "в случае расхождения декрета  или указа с законом закон  имеет верховенство лишь тогда, когда  полномочия на издание декрета или  указа были предоставлены законом"³⁰. Эта конституционная норма была без изменений повторена в Гражданском кодексе³¹.

Из вышеприведенного следует важный вывод, что если полномочия на издание декрета или указа не были предоставлены законом (это относится почти ко всем указам и временным декретам), это означает, что закон не имеет верховенства над соответствующим декретом или указом. Конституционные нормы, касающиеся соотношения актов Президента и парламента, могут иметь двоякое толкование, связанное со значением понятия "отсутствие верховенства" закона над указами и временными декретами:

1) закон, декрет и указ  имеют равную юридическую силу  — это значит, что более поздний  по времени принятия акт имеет  большую юридическую силу по  отношению к ранее принятому  акту;

2) декрет и указ имеют  высшую по сравнению с законом  юридическую силу — независимо  от времени принятия.

Отметим, что существуют аргументы как "за", так и "против" любого из этих толкований. Так, выше уже  указывалось, что в соответствии со статьей 101 Конституции декреты "имеют  силу закона", а не обладают большей  юридической силой (указы и вовсе  не имеют силу закона) — это аргумент в пользу первого толкования. Такой  точки зрения придерживаются и некоторые  белорусские юристы³².

Однако ВХС занял иную позицию. Суд, разбирая вопрос о верховенстве нормативных актов, не ограничился  простой цитатой из Конституции  и Гражданского кодекса — он пошел  дальше и дополнил данную норму следующим  предложением: "Поэтому декрет или указ Президента Республики Беларусь, изданные не в связи с предоставленными законом полномочиями на их издание и имеющие расхождения с Кодексом или другим законом, должны применяться хозяйственными судами как акты более высокой юридической силы по отношению к Кодексу или другому закону независимо от даты вступления в силу указа или декрета — до вступления в силу Кодекса или после". Таким образом, ВХС из двух возможных признал правильным второе толкование понятия "отсутствие верховенства" закона над указами и временными декретами, т. е., иными словами, создал новую, ранее не существовавшую, норму права. Это противоречит законодательству Республики Беларусь, поскольку акты ВХС не должны содержать новых норм права. ВХС лишь рассматривает материалы обобщения практики разрешения хозяйственных споров и дает в порядке судебного толкования руководящие разъяснения по вопросам применения хозяйственного законодательства на территории Республики Беларусь³³.

Как указано в Конституции, парламент рассматривает проекты  законов о толковании Конституции. Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих  толкование Конституции³⁴. Из этих норм можно сделать вывод, что толкование Конституции является исключительной прерогативой парламента и другие органы государственной власти республики не обладают достаточными на это полномочиями. Отметим здесь же, что Конституционный суд также не обладает полномочиями толковать Конституцию (кроме казуального толкования при принятии решения по конкретному делу). В компетенции Конституционного суда лишь проверка соответствия законодательства республики Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Таким образом, можно сделать  вывод, что полномочия Пленума ВХС  на дачу разъяснений по вопросам судебной практики, содержащих обязательное для  судов толкование хозяйственного законодательства, не распространяются на толкование Конституции. Заметим, что хотя ВХС формально  обсуждал нормы Гражданского кодекса, в реальности ВХС произвел толкование именно норм Конституции — поскольку  нормы Гражданского кодекса от них  в этой части не отличаются. Более  того, ВХС не обладает правом толкования и Гражданского кодекса — это  право закреплено исключительно  за парламентом³⁵.

Следует, кстати, отметить, что  Законом "О Президенте Республики Беларусь" установлено, что "декреты  и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над  актами иных государственных органов  и должностных лиц"³⁶, т. е. и над актами парламента. Как указывалось в литературе, это положение является далеко не бесспорным³⁷. Действительно, можно высказать мнение, что данная норма не основывается на Конституции Республики Беларусь, поскольку, хотя и принята парламентом, не является официальным толкованием Конституции. Заметим, что этим же законом установлено, что "палаты Национального собрания Республики Беларусь могут принять закон, по содержанию совпадающий с соответствующим временным декретом. Со вступлением такого закона в силу временный декрет утрачивает свою силу. При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь"³⁸. Налицо противоречие с нормой этого же закона (см. выше), которая устанавливает безусловный приоритет декрета над законом (если иное не предусмотрено Конституцией). Действительно, если стать на позицию, что декрет выше закона, то не может акт меньшей юридической силы (закон) отменить акт более высокой юридической силы (декрет).

Однако последнее слово  в данном споре, безусловно, за парламентом  и (или) Конституционным судом. Отметим, что в любом случае обсуждавшееся выше решение ВХС не основывалось на Законе "О Президенте Республики Беларусь".

Подводя итоги вышесказанному, можно сделать следующие выводы и рекомендации:

1) несмотря на то, что  Конституция Республики Беларусь  теоретически допускает верховенство  ратифицированных международных  договоров над внутренним законодательством,  на практике наблюдается обратная  ситуация, что стало возможным  из-за внутренней противоречивости  и несовершенства норм Конституции  и других нормативных правовых  актов республики;

2) поскольку международные  договоры приравнены по своей  юридической силе к актам законодательства, которыми выражено согласие Республики  Беларусь на обязательность для  нее соответствующего международного  договора, представляется необходимым  определить иерархическое соотношение  между этими актами национального  законодательства. К сожалению, данный  вопрос не получил однозначного  разрешения в рамках правовой  системы Беларуси;