Становление и развитие института Президента в США

Согласно оценке одного из экспертов, по инициативе Президента или иных подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% всех законопроектов. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, одобряется парламентом. Главе государства легче проводить свои законопроекты при опоре на парламентское большинство. Тот факт, что в течение 6 лет президентства Рейгана большинство в Сенате принадлежало к Республиканской партии, облегчило ему, в частности, осуществление экономической программы. Однако ввиду отсутствия жесткой партийной дисциплины, даже при наличии большинства в парламенте, Президенту США не всегда удается получить автоматически его согласие.

Президент США обладает правом издания указов, которые называются исполнительными приказами. Само это право не оговорено в Конституции США, а возникло на основе прецедентного права. Президент издает эти акты в порядке делегированного законодательства, на основе и во исполнение полномочий, предоставленных Конгрессом. В американском праве считается, что указы Президента обладают "силой и действием закона". Они не подлежат отмене Конгрессом, но могут быть аннулированы Верховным судом. Федеральный закон считается выше указа, а указ - выше закона штата. Возможные кол-лизии между указом и законом почти автоматически решаются судами в пользу законодательных актов, за исключением тех случаев, когда указ издается на основе полномочий, предоставленных Конституцией только Президенту.

Как отмечает Н.Сахаров, на решения самого Верховного суда большое воздействие оказывает конкретная общественно-политическая обстановка, в условиях которой Президент издает свой указ. Например, в годы Гражданской войны (1861-1865) Конгресс задним числом одобрил и ратифицировал акты Президента Линкольна, изданные без получения полномочий на то депутатов.

С целью контроля за нормотворческой деятельностью Президента Конгресс стал использовать законодательное вето - запрет, налагаемый Конгрессом в целом или одной из палат на нормативный акт, принятый Президентом по делегации Конгресса. Это внеконституционное полномочие Конгресса впервые было применено в начале

30-х годов ХХ века как механизм  надзора и контроля за исполнительной  властью. Его использование было  обусловлено широкой делегацией  Конгрессом своих законодательных  полномочий и необходимостью  создания дополнительных способов воздействия парламента на органы исполнительной власти. С 1932 года законодательное вето было наложено около 400 раз, из них почти 300 - после 1970 года.

Использование права вето заметно участилось в 1974-1975 годах в ответ на злоупотребления администрации Никсона. Сторонники Президента считали законодательное вето орудием вмешательства парламента в дела исполнительной власти. В 1983 году Верховный суд постановил, что наложение Конгрессом вето на нормативные акты исполнительной власти является неконституционным. Отныне Конгресс может осуществлять данное право только в случае, если его одобрили обе палаты и утвердил Президент. Но после этого законодательное вето использовалось больше сотни раз. По мнению американского политолога Дж.Пфиффнера, законодательное вето - "весьма полезный способ, который позволяет Конгрессу делегировать администрации относительно широкие полномочия и в то же время сохра- нять достаточный контроль, чтобы вмешаться в случае надобности".

В 1952 году Верховный суд подтвердил исключительную прерогативу Конгресса в законодательной области. Принципиальной является та часть решения, в которой суд обратился к положению Конституции об обязанности Президента заботиться о добросовестном исполнении законов. Судья Х.Блэк пришел к выводу, что исполнение полномочий Президента по Конституции, и в частности обязанности заботиться о добросовестном соблюдении законов, исключает мысль о его праве самому принимать законы.

Одним из способов участия Президента в законодательном процессе является право отклонения принятых парламентом законов, так называемое право вето. Именно намекая на право вето, Президент США Д.Эйзенхауэр в 1959 году заявил: "Я есть часть законодательного процесса". Существование такого права обосновывается необходимостью обеспечения сотрудничества законодательной и исполнительной властей, которое реализуется предоставлением главе государства права не подписывать и, следовательно, не публиковать закон, а направить его в законодательный орган для нового рассмотрения. Право вето предусмотрено конституциями многих государств. Его реализация зависит от существующей системы правления и национальных особенностей конкретного государства.

Впервые право вето было предоставлено Президенту США. Оно явилось, по мнению Дж.Мэдисона и А.Гамильтона, "естественной защитой", "необходимым барьером" на пути "несовершенных законов". А осуществляя его, по мнению В.Вильсона, Президент действует в качестве "третьей составной части законодательной власти".

Согласно Конституции США любой законопроект, прежде чем стать законом, должен быть подписан Президентом в течение 10 дней, не считая воскресений (на практике в их число включаются и праздники). В случае несогласия с законопроектом Президент возвращает его со своими возражениями в парламент, который может преодолеть вето 2/3 голосов каждой палаты. Следовательно, право вето носит отлагательный характер. Если указанный срок прерывается окончанием работы парламента, то глава государства может оставить закон неподписанным. Это так называемое "карманное вето" носит абсолютный характер, поскольку для его преодоления Конгресс должен заново принять законопроект.

В отличие от 42 губернаторов штатов, Президент США не наделен правом постатейного (выборочного) вето, т.е. правом отвергать только некоторые положения законопроекта и соглашаться с другими, что, несомненно, делает право вето весьма громоздким. Конгресс довольно эффективно использует преимущества этого правила. При прохождении через палаты президентского законопроекта (обычно это билли об ассигнованиях) в него включается поправка, не имеющая ничего общего с законом. Заинтересованный в принятии билля в целом глава государства вынужден соглашаться с неугодным "наездником".

Практика применения права вето весьма пестра и не поддается однозначной оценке, т.к. она многократно менялась в зависимости от политической ситуации и соотношения сил партий в государстве. Семь первых президентов США не использовали вето. После же Дж.А.Гарфилда ни один Президент не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые достаточно часто. С конца XIX века намечается тенденция к более активному использованию права вето. Его пик приходится на период президентства Ф.Рузвельта, когда главой государства вето было наложено 631 раз.

В 60-70-х годах правом вето президенты стали пользоваться значительно реже, чем в 30-50-х годах, что, в общем, отражает эволюцию во взаимоотношениях Президента и Конгресса. Ныне глава государства во все большей степени стал заручаться предварительной поддержкой парламента при осуществлении своих законодательных программ. К тому же Конгресс пытается ограничивать возможности использования Президентом данного права.

Помимо упоминавшегося "наездника", парламент в отдельных случаях регулирует законодательный процесс таким образом, чтобы лишить Президента возможности применить "карманное вето". В августе 1973 года Конгресс впервые в истории, распускаясь на месяц, отложил представление Президенту нескольких законопроектов с целью направить их главе государства в последние дни перерыва, чтобы десятидневный срок пришелся на начало сессии.

Следует отметить, что право вето - весьма эффективное средство, поскольку Конгрессу удается преодолевать только около 7%. Подвергшиеся этой процедуре билли часто пересматриваются парламентом и принимаются в приемлемом для Президента варианте. Особенно эффективным является использование главой государства вето при блокировании бюджетных инициатив Конгресса, поскольку в США парламент принимает бюджетный закон дважды. Первый раз - билль, санкционирующий издание бюджетного закона, второй раз - закон об ассигнованиях. Поэтому Президент может наложить вето дважды.

Уже сама угроза применения вето часто оказывает на конгрессменов должное воздействие. Однако, как отмечает профессор А.А.Мишин, право вето является прежде всего оборонительным, негативным оружием, с помощью которого глава государства может только сорвать законодательную инициативу Конгресса, но не реализовать свою. "Президенту, имеющему позитивную программу законодательных мер, право вето не может сослужить главную службу". Поэтому "вето или даже угроза его применения является частью сложного процесса политических уступок, в котором Президент располагает существенными полномочиями"[9].

Конституция США закрепила так называемую "жесткую" модель принципа разделения властей, который в американской действительности трансформировался в систему "сдержек и противовесов". Суть данного принципа заключается в обеспечении равновесия между ветвями власти, не допуская возвышения одной из них. Это равновесие достигается путем четкого разделения функций между органами государственной власти и за счет различных источников и способов формирования этих органов, что и обеспечивает независимость их друг от друга.

Невозможность влияния Конгресса на формирование и деятельность правительства уравновешивается отсутствием у Президента США права роспуска парламента. Президент может только в экстренных случаях созвать одну или обе палаты, а в случае разногласий между палатами по поводу отсрочки сессии перенести ее на такое время, какое посчитает необходимым. За всю историю США глава государства ни разу не воспользовался этим правом [13].

 

2.4. Полномочия Президента по  формированию судебной власти.

Роль судебной власти в сфере государственного управления ограничивается отправлением правосудия и контролем за соблюдением Конституции основными участниками политического процесса. В силу специфики функций судебной власти компетенция главы государства по отношению к ней ограничивается правом формирования судебных органов. Наиболее важным моментом здесь выступают полномочия Президента в отношении судебного органа конституционного контроля, который обладает правом отмены нормативно-правовых актов, издаваемых государственными органами, и является судом последней инстанции.

В силу того что срок полномочий судей конституционного контроля больше, чем Президента, возможности главы государства в этом вопросе существенно ограничены и реализуются только в случае возникновения вакансий. Следует отметить, что полномочия по формированию высших судебных органов относятся к числу так называемых "разделенных полномочий" между Президентом и парламентом.

В США назначение судей производится Президентом "с совета и согласия Сената". Сенат активно участвует в назначении членов Верховного суда, тщательно рассматривая каждую кандидатуру, а членов других судов обычно утверждает списком. Как правило, Сенат отклоняет примерно каждого 5 кандидата в Верховный суд и каждого 20 - в иные суды. Последние подобного рода инциденты с назначениями в Верховный суд имели место во время "уотергейтского" скандала.

В истории США известен случай острой конфронтации между Верховным судом и Президентом. В период "нового курса" Рузвельта Верховный суд поначалу отказался содействовать реформам, проводимым Президентом. Он неоднократно выражал враждебное отношение к административным учреждениям и выступал против широкой делегации законодательных полномочий исполнительной власти. Пиком этой конфронтации явилось решение Верховного суда о неконституционности Акта "О национальном промышленном возрождении", который являлся одним из краеугольных камней рузвельтовской программы. У Президента возник план "укомплектации" суда посредством увеличения его численности. Рузвельт хотел назначить новых судей, более похожих на него, которые смогли бы нейтрализовать "девять стариков". Но план "укомплектации" суда был атакован со всех сторон как угроза независимости судей и всей американской системе. Президенту пришлось отказаться от своей идеи. Он был переизбран на 4-й срок, и "девять стариков" просто не смогли его пересидеть [13].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Возникновение института президентства в мире было связано с поиском США нового способа организации высшей государственной власти. Эффективность функционирования президентства в США способствовала распространению президентства в мире. Однако в силу общественно-исторических и национальных особенностей отдельных стран и регионов возникли различные модели президентства. Несмотря на порой негативный опыт функционирования президентства в ряде стран, этот институт является неотъемлемым элементом политической системы общества в государствах с республиканской формой правления, поскольку необходимость существования института президентства вытекает прежде всего из потребности осуществления функций главы государства.

В президентской республике (США) глава государства является одновременно и главой исполнительной власти, и вся полнота этой власти принадлежит ему. Президент оказывает решающее воздействие на формирование и деятельность правительства. В законодательной сфере возможности Президента существенно ограничены, поскольку все законодательные полномочия принадлежат парламенту. Участие Президента в законодательном процессе реализуется в основном посредством права вето и ежегодных посланий к Конгрессу. Формирование судебных органов относится к числу так называемых "разделенных полномочий" между главой государства и парламентом.

 

 

 

 

 

 

 

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

 

1. Вильсон В. Государственный строй Соединенных Штатов / Пер. с 20-го изд.; Под ред. П.П.Гронского и Ф.П.Корсакова. СПб., 1909.282с.
2. Иванян Э. Президентская власть в США // США - Канада: экономика, политика, культура. 1999. №2. С. 36-47.
3. Козлихин И.Ю. Из истории создания президентской власти в США // Правоведение. 1984. №4. С. 64-68.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т. 4.    Часть Особенная: страны Америки и Азии / Отв. ред. проф. Б. А. Страшун. — Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА М), 2001. — 656 с.
5. Конституция Соединенных Штатов Америки (1787) // США: Конституция и законодательные акты; Под. общ. ред. О.А.Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 29-49.
6. Линц Х.Дж. Угрозы президентства // Пределы власти. М.: Век XX и мир, 1994. С. 3-
7. Липсет С.М. Политическая социология // Американская социология: перспективы, проблемы, методы: Сокр. пер. с англ. В.В.Воронина и Е.В.Зиньковского. М.: Прогресс, 1972. С. 203-229.
8. Ю.Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. №3. С. 82-90.
9. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М.: Наука, 1984. 189 с.
10. Мишин А.А., Васшевич В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М.: Междунар. отношения, 1985. 334 с.
11. Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Монтескье Ш.-Л.: Избран, произведения: Пер. с фр.; Общ. ред. М.П.Баскина. М.: Гос. изд-во полит, лит., 1955. С. 159-733.
12. Нойштадт Р. Президентская власть и нынешние президенты: Пер. с анг. А.А.Захарова. М.: Ad Manginem, 1997. 463 с.
13. Паречина С.Г. Институт президентства:  история  и современность / Под общ. ред. Е.В. Матусевича. - Мн.: ИСПИ, 2003. - 163 с.
14. Петровская М.М. Президент и общественное мнение // США: ИПЭ. 1991. №10. С. 23-33.
15. Самуилов С.М. Президентские кризисы: общее и особенное // США: ЭПИ. 1989. №4. С. 23-32.
16. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит., 1994. 176с.
17. Согрин В.В. Президенты и демократия: Американский опыт/ Рос. ассоц. полит, наук. М.: Весь мир, 1998. 199 с.
18. Становление американского государства / С.А.Исаев, А А.Фурсенко, В.Н.Плешков и др.; Отв. ред. А.А.Фурсенко. СПб.: Наука, 1992. 318с.
19. Токвиль А. Демократия в Америке: Пер. с фр. М.: Прогресс, Литера,1994. 560с.
20. Хутинаев ИД. Институт Президента и проблемы формы государства. М.: Луч. 1994. 40 с.