НАТО и ЕС. Эволюция вазимоотношений

В то же время  на саммите НАТО в Брюсселе в 1994 г. было принято решение развить  в рамках НАТО Европейскую составляющую безопасности и обороны (ЕСБО). Это решение привело к заключению ряда практических соглашений (известных как Берлинские соглашения) о поддержке НАТО военных операций, предпринимаемых ЗЕС. Эти соглашения включали:

— содействие НАТО в процедурах военного планирования;

— введение процедур по определению сил, средств и  ресурсов НАТО, которые могли быть использованы ЗЕС с согласия Североатлантического совета НАТО;

— создание многонациональных  механизмов командования в рамках НАТО для подготовки, поддержки, проведения операции и управления ею под политическим контролем и стратегическим управлением ЗЕС;

— делегирование  заместителю Верховного главнокомандующего Объединенных вооруженных сил НАТО в Европе особых функций в отношении формирований, подлежащих передаче в распоряжение ЗЕС, как в обычное время, так и при операциях под руководством ЗЕС;

— разработку механизмов консультаций и обмена информацией  для обеспечения координации  операций ЗЕС, проводимых при поддержке  НАТО;

— подготовку военных планов и учений для типовых операций ЗЕС.

Соответствующие решения были приняты НАТО на последующих  встречах министров иностранных  дел и министров обороны в  Берлине и Брюсселе в июне 1996 г. и на саммите НАТО в Мадриде  в 1997 г. .

В этом направлении  ЗЕС развивался одновременно в качестве оборонного компонента Европейского союза  и как инструмент усиления европейской  «опоры» НАТО. Европейские государства  — члены НАТО признали, что в  процессе создания собственных военных  «возможностей» не должно быть допущено дублирование командных структур, штабов планирования и военных сил и средств, уже имеющихся в рамках НАТО. Более того, такой подход должен усиливать вклад ЗЕС и Евросоюза в миссии и мероприятия НАТО, что также отвечает цели ЕС, направленной на развитие ОВПБ, как и общей потребности в более сбалансированных трансатлантических отношениях.

Договоренности, достигнутые в рамках сотрудничества НАТО—ЗЕС в 1990-е гг., заложили фундамент  для последующего развития отношений  по линии НАТО—ЕС. На практике эти договоренности были созданы на тот случай, если в рамках НАТО будут приняты решения не участвовать в том или ином конфликте, а ЗЕС решит вмешаться. В таких условиях Западноевропейский союз мог рассчитывать на выделение сил и средств НАТО для проведения операции под собственным командованием.

На саммите  Франции и Великобритании в Сен-Мало в декабре 1998 г. были достигнуты соглашения о том, что Европейский союз должен иметь возможности для проведения самостоятельных акций, подкрепляемых  существенными вооруженными силами, средствами их использования. Саммит отразил также изменение позиции Великобритании по данному вопросу — от активного противодействия формированию ЕПБО как фактора подрыва трансатлантических отношений и ослабления роли НАТО к ее конструктивной поддержке .

Передача  функций ЗЕС Европейскому союзу.

Начало формированию ЕПБО было положено на юбилейном Вашингтонском  саммите НАТО (23—24 апреля 1999 г.), на котором  была выражена поддержка «решимости ЕС обладать способностью к самостоятельным действиям, предполагающим принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован» . Лидеры НАТО также отметили, что по мере расширения этого процесса НАТО и ЕС должны обеспечить развитие эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и партнерства, основанных на существующих механизмах между НАТО и ЗЕС .На Вашингтонском саммите были также сформулированы принципы будущего сотрудничества с ЕС, среди которых необходимо отметить следующие:

— обеспечение  эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и партнерства между ЕС и НАТО, основанных на механизмах, которые были установлены между НАТО и ЗЕС;

— участие членов НАТО, не являющихся одновременно членами  ЕС, в принятии решений и операциях, которые будет проводить ЕС;

— практические договоренности для обеспечения  доступа ЕС к возможностям планирования, силам и средствам НАТО .

На саммите  ЕС в Кёльне в июне 1999 г. была высказана  поддержка решению франко-британского  саммита в Сен-Мало. Принимая во внимание Амстердамский договор, в который были включены «Петерсбергские задачи» ЗЕС, участники пришли к согласию по поводу концепции и целей Европейской политики безопасности и обороны для ЕС (было решено «наделить ЕС средствами и возможностями для принятия на себя ответственности относительно общей европейской политики в области безопасности и обороны») и дали обещание обеспечить развитие эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и пртнерства с НАТО . Эти обязательства были подтверждены и на последующих заседаниях Европейского совета, в частности в Хельсинки (декабрь 1999 г.) и Ницце (декабрь 2000 г.) .

На встрече  в Хельсинки Европейский совет  принял «основополагающую цель» по развитию военных возможностей для проведения операций ЕС по управлению кризисами. Данная цель предполагала создание к 2003 г. собственных сил на базе Еврокорпуса — Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) численностью 50—60 тыс. человек, способных к развертыванию в двухмесячный срок и готовых к оперативной переброске в зоны локальных конфликтов для осуществления миротворческих миссий .

На саммите  ЕС в Ницце было положено начало формированию механизмов принятия решений  в области ЕПБО, создан ряд постоянных руководящих политических и военных  органов, действующих на временной  основе с середины 2000 г. и выполняющих следующие функции:

— Комитет по политическим вопросам и безопасности (КПВБ) состоит из представителей высокого уровня и послов, рассматривает все  вопросы ОВПБ, включая ЕПБО, под  эгидой Совета ЕС осуществляет политический контроль и стратегическое руководство военной операцией в случае ее проведения;

— Военный комитет  собирается на уровне руководителей  генштабов или их представителей, высказывает рекомендации КПВБ и  руководит общим Генштабом;

— Штаб ЕС занимается военной проблематикой, в частности проведением операций по урегулированию кризисов .

Таким образом, саммит в Ницце заложил основу формирования институциональной структуры  ЕПБО. Однако не были определены сроки  и формы наполнения этой структуры  практическим содержанием. В связи  с этим возник вопрос об эффективности ЕПБО и автономности Европейского союза при решении вопросов безопасности. Одним из решений этой проблемы стала постепенная интеграция ЗЕС в структуру ЕС.

На саммите  ЕС в Хельсинки (1999 г.) Европейскому союзу была передана роль ЗЕС в управлении конфликтами: в итоговом коммюнике встречи министров иностранных дел стран — членов ЗЕС в Порту (май 2000 г.) декларируется «начало процесса передачи структур и функций» этой военно-политической организации Евросоюзу .

Таким образом, ЗЕС, созданный в 1954 г., вошел в финальную фазу своего существования, однако он до сих пор остается единственной европейской автономной структурой обороны. В конце 2000 г. с формальной передачей функций ЗЕС Европейскому союзу отношения между НАТО и ЕС перешли на качественно иной уровень.

Взаимоотношения ЕС и НАТО в 2000-е  гг. Их эволюция.

Переговоры между  ЕС и НАТО, инициированные в сентябре 2000 г., привели к обмену письмами между Генеральным секретарем НАТО и Президентом Совета ЕС в январе 2001 г. с целью определения области сотрудничества и модальности «консультаций и сотрудничества в вопросах безопасности, обороны и управления кризисами» . Обмен письмами обеспечил условия для совместных встреч на различных уровнях. В частности, речь шла о двух ежегодных совместных встречах министров иностранных дел ЕС и НАТО и, как минимум, трех совместных встречах Североатлантического совета и Комитета по политике и безопасности ЕС (встречи САС—ПКБ) каждые полгода на уровне послов. Предполагалось также каждые полгода проводить два совместных заседания Военного комитета и заседания между подчиненными комитетами  и договориться о регулярных встречах на уровне штабов. С этого момента встречи в формате САС—ПКБ стали обычной процедурой сотрудничества двух организаций.

Террористические  атаки на США в сентябре 2001 г. явились  дальнейшим стимулом для развития сотрудничества. На следующий день после терактов Генеральный секретарь НАТО принял участие в консультациях в  Совете по общим делам ЕС с целью  анализа международной ситуации. Институциональные контакты и взаимное участие в совещаниях существенно расширились.

На Пражском саммите НАТО в ноябре 2002 г. лидеры стран-участниц подтвердили свое обязательство усилить сотрудничество между НАТО и ЕС, эффективность которого уже стала очевидной в совместных действиях на Балканах.

В декларации ЕС и НАТО по ЕПБО, распространенной в  декабре 2002 г., организации «приветствуют  стратегическое партнерство, установленное  между ЕС и НАТО в области кризисного регулирования и основанное на разделяемых ценностях, неделимости безопасности и решимости отвечать на вызовы нового столетия» . Несколькими месяцами позднее НАТО и ЕС наполнили содержанием это стратегическое партнерство, подписав серию документов, которые призваны обеспечить обмен секретной информацией и сотрудничество в кризисном регулировании, в том числе и через договоренности «Берлин Плюс» .

Договоренности  «Берлин Плюс» базируются на признании  того, что члены обеих организаций  имеют один и тот же набор сил  и ограниченные оборонные ресурсы, которые они могут выделять для проведения операций. В этих условиях, а также для того чтобы избежать дублирования ресурсов, было договорено, что в операциях, проводимых под эгидой ЕС, могут использоваться силы и средства НАТО. Реально эти договоренности позволяют НАТО поддерживать операции, проводимые Европейским союзом, в которых Альянс в целом не задействован. Договоренности прошли первичную апробацию во время передачи ответственности от НАТО к ЕС в военной операции в Македонии (2003 г.) и в Боснии и Герцеговине (2004 г.). Кроме этого, с 19 по 25 ноября 2003 г. состоялись первые совместные учения по урегулированию конфликтов , основанные на механизме, предусмотренном договоренностями «Берлин Плюс».

Механизм договоренностей  «Берлин Плюс» состоит из следующих основных элементов:

— гарантии доступа  ЕС к возможностям планирования НАТО, что позволяет планировать военные  операции под командованием ЕС;

— презумпции доступности  для ЕС заранее определенных сил  и средств НАТО для использования  в операциях под командованием ЕС;

— определения  диапазона европейских командных  возможностей для операций под эгидой ЕС, дальнейшее развитие роли заместителя  главнокомандующего ОВС НАТО в Европе;

— дальнейшей адаптации  системы оборонного планирования НАТО с тем, чтобы упростить доступ к силам, выделяемым для проведения операций под командованием ЕС;

— соглашения между  ЕС и НАТО, охватывающего обмен  секретной информацией на основе взаимных правил безопасности;

— процедуры  для выделения, мониторинга, возврата и отзыва сил и средств НАТО;

— договоренности о консультациях между НАТО и  ЕС в контексте операций ЕС по урегулированию конфликтов, которые предполагают использование  сил и средств НАТО .

Первоначально существовало две основные модели развития взаимодействия НАТО и ЕС: либо проводить целиком самостоятельные операции, изначально предполагающие ограниченный спектр задач и используемых сил, либо — более сложные под эгидой ЕС, но с опорой на силы и средства НАТО. Если первая модель закрепляет за ЕС определенную миротворческую нишу, то вторая не позволяет говорить о реальной самостоятельности ЕС. Принимая участие в реализации договоренностей «Берлин Плюс», Европейский союз делает выбор в пользу второй модели. Однако картина усложняется тем, что обе организации реализуют практически идентичные по смыслу и целям программы создания сил быстрого реагирования, что в недалеком будущем может привести к ситуации соперничества между ЕС, НАТО и США за проведение той или иной операции в Европе.

Одним из путей  выхода из такой сложной ситуации может быть расширение зоны ответственности НАТО, в то время как усилия ЕС сосредоточатся на обеспечении безопасности на европейском континенте. Возможно также «разделение труда» в зависимости от степени интенсивности конфликта. К примеру, формирующиеся боевые группы ЕС могли бы в будущем участвовать в решении нижнего спектра «Петерсбергских задач», а участие в конфликтах высокой интенсивности осталось бы за НАТО.

Существует также  проблема релевантности НАТО современным  вызовам и угрозам, которая связана с изменением характера внешнеполитических действий США. Многие исследователи отмечают потерю значимости НАТО в глазах Соединенных Штатов. Это, в частности, явилось следствием оценки американской стороной операции в Косово в 1999 г., которая проводилась многосторонними силами НАТО и выявила огромный разлом между США и Европой. Так, 80% всех боевых вылетов было осуществлено американцами. У европейских союзников по НАТО наблюдается серьезный недостаток в транспортной авиации, ограничены возможности коммуникации, отсутствуют необходимые силы и средства для тылового обеспечения военной операции .