Государственная служба в западных странах

 Категории  1-4 относятся к низшему персоналу  административных учреждений, непосредственным  исполнителям. Служащие этих категорий  выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением. От этих служащих либо вообще не требуется вынесение независимых суждений, либо допускается, но ограниченно – «в соответствии с установленной политикой и процедурами». В 1980 г. их количество составляло 21,1% общего числа служащих в аппарате административно-государственного управления. По своему материальному положению они относятся  к низкооплачиваемым работникам: средний размер жалования (6,5-9,9 тыс. долл. в год) сопоставим с заработной платой  неквалифицированных рабочих частного сектора[11].   

 К категориям   5-8 относятся служащие, некоторые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки,  способности к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных заведений. Они не выполняют никаких функций по административному руководству, а профессиональная деятельность проходит под общим наблюдением. В 1980 г. их число составляло 31,1% общего числа служащих. По своему материальному положению они относятся  к среднеоплачиваемым работникам: средний размер жалования (11,5-16 тыс. долл. в год)[12].   

 Служащие  категории 9-14 относятся к среднему  руководящему персоналу. Служащие 11-й категории  должны быть способны выносить  решения, 12-й категории  - проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть  помощниками глав небольших подразделений, а 14-й категории – главами подразделений и бюро. Общее число таких служащих составляет 46,6% общего числа чиновников. Их жалование от 20 до 30 тыс. долл. в год[13].   

 Служащие  категорий 15-18 являются высшим  руководящим составом государственных  учреждений. В число их обязанностей  входит планирование и руководство  специальными программами исключительной  трудности и ответственности. Они возглавляют бюро и отделы. Общее число служащих – 2,35%. Их жалование – 50-75 тыс. долл. в год[14].   

  Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Более 90% всех государственных служащих проходят через конкурсную систему путем  отбора на конкурсных экзаменах. Название «исключительная» отражает положение, по которому должности  этой категории исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В число «исключительных» входят служащие Агентства по национальной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента,  правительств США в международных организациях.    

 В США существует  также  патронажная система и система добычи, т.е. назначение на высшие административные должности за политические заслуги и периодическая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которого они являются. Сегодня только 5%  важных должностей  заполняются «патронажными» методами, это – послы, консулы, главы исполнительских ведомств и агентств.  Для большинства  чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг – отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. До 1979 г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. Оценка является основанием для принятия решения о переподготовке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего[15].   

 В каждом  учреждении государственной службы  имеется свой план продвижения по службе. Если кандидатов на должность недостаточно,  объявляется открытый конкурс. Из всех претендентов выбираются 3-5 человек, наиболее высокой квалификацией. Их кандидатуру передаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации. Законом о реформе гражданской службы  в США разработаны  дисциплинарные меры  против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг или продвижения по службе.   

 В США существует  и внеконкурсное занятие должностей  для стажеров и учеников после  успешного прохождения стажировки. Вне конкурса замещаются должности  временного характера – на срок до 120 дней. Исключение могут быть сделаны для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.   

 Президент  Джонсон в конце 60-х годов  ввел систему званий (или систему  назначений администраторов). Административные чиновники 16-18-й категорий имели большой юридический статус, были приближены к политическому руководству.  Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служащих 16-18-й категорий, но и частично из служащих, занимающих «патронажные» посты.   

 Закон о  реформе гражданской службы  строго ограничивает круг политической свободы государственного служащего. За нарушение закона служащий может быть отстранен от работы на 30 дней без оплаты, а за активную политическую деятельность даже уволен с должности.   

 Таким образом,  в отличие от Германии, в США  политическая активность большинства  государственных  служащих весьма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должностные лица из ближайшего окружения президента.    

 В целом  правовое положение  государственных служащих регулируется актами, собранными в Титуле 5 Свода законов США, Закон Пендлтона «О государственной службе» 1883 г.,  Законом о реформе гражданской службы 1978 г. и Этическим кодексом государственной службы.

2.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ  СЛУЖБА ВО ФРАНЦИИ

    Действующее  сегодня  во Франции законодательство о гражданской  службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны  после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится  только к  служащим гражданской «публичной»  службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются[16].   

 «Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует  структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес  не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.   

 Закон 1946 г. ввел в систему гражданской  службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции  существует кадр директоров, куда входят  директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д[17].   

 Помимо этого  существует понятие класс  чиновников. Всего классов  четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D. На класс А  возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 %  чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает  технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы  отмечают, что между двумя последними  классами трудно провести какое-либо существенное разграничение[18].

Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный  ими статус чиновника не применяется  к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового  характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции  существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:

-     если не имеет французского гражданства;

-     не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего  морального поведения;

-     нарушает законодательство о военной службе.

Последнее требование на практике сводится  к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее[19].   

 Теоретически  отбор кандидатов  на должности производится на основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной  квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный  уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление  обширных общих и технических  знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные  способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения[20].

Кандидат для  поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку  применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется  высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний[21].

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические  навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется[22].

Для замещения  должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной  квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы[23].

Конкурсная  комиссия подбирается  из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать  свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции  существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор  новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора  на конкурсе  являются  не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование[24].

Особое место  в создании высших кадров  государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим  образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30  лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.

Карьера заканчивается  в связи с достижением определенного  возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности – от 58 до 75 лет[25].

Правовое положение  французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября  1946 г.,  Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г.,  Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств.