Образование нового социалистического федеративного государства СССР. Причины, этапы, правовая основа

       Рассматривается порядок заключения договора на конференции полномочных представителей и его письменная форма. Во всех отечественных научных источниках, сборниках законодательных актов и официальных документах фигурирует Договор 1922 г. как утвержденный I Съездом Советов; ни в одном из общедоступных изданий договор, подписанный на конференции, и материалы по его заключению опубликованы не были. Такой подход создавал иллюзию принятия договора на I Съезде и порождал ошибочное представление о его юридической природе как внутригосударственной. В середине декабря 1922 г. высшими органами государственной власти четырех республик были утверждены основные условия союзного договора и состав республиканских делегаций с полномочиями на заключение договора. Из архивных материалов следует, что на проходившей 29 декабря в Кремле конференции полномочных делегаций РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР делегаты обсудили, путем голосования приняли Декларацию и Договор об образовании СССР и поручили российской делегации соответствующим образом подготовить текст соглашения. 30 декабря, до открытия Съезда Советов, делегации республик подписали 4 экземпляра текста договора на русском языке (на Съезде он был оглашен на 6 языках)⁷. В курсовой работе анализируется вопрос о том, что Договор 1922 г. отвечал положениям Венской конвенции 1969 г., определяющим понятие, заключение и действительность международно-правового соглашения. Он являлся полноценным международным договором, вступил в силу с момента его подписания и имел бессрочный характер.⁸

       В силу своего учредительного характера основное содержание договора составляли нормы конституционного права, в связи с чем объяснима аберрация терминов «договор» и «конституция» в решениях республиканских съездов, где он одновременно именовался как «союзный договор», «основной закон», «Конституция Союза». Делегаты Съезда Советов голосовали не за утверждение самого факта образования единого государства, а за утверждение договора как «основы Конституции СССР». I Съезд Советов являлся учредительным, т.к. состоял из депутатов 10-го Всероссийского Съезда и членов республиканских делегаций, уполномоченных на заключение союзного договора. Полномочиями высшего законодательного органа только что образованного единого государства I Съезд Советов еще наделен не был, поэтому Съезд не мог придать договору «силу закона». Положения договора приобрели характер норм внутригосударственного права с вводом в действие первой Конституции СССР. Именно с этого момента начали действовать общесоюзные органы государственной и исполнительной власти, о чем сообщалось в обращении ЦИК СССР 13 июля 1923 г. к народам и правительствам мира. На основании изложенного следует вывод о том, что Договор об образовании СССР имеет международно-правовую юридическую природу, а его содержанием является внутригосударственное (конституционное) устройство союзного государства (но не внутригосударственная юридическая природа). Договор 1922 г. был воспринят внутригосударственным правом - его положения способом рецепции или инкорпорации привнесены в Конституцию СССР. Таким образом, Договор об образовании СССР не растворился в конституционном развитии Союза; положения договора и нормы конституций СССР сохраняли свое действие в самостоятельных независимых актах и имели разное значение - международно-правовое и внутригосударственное соответственно.  

2. Декларация  об образовании СССР

       В Декларации перечислялись три причины  создания Союза ССР – экономическая, военная и идеологическая: "Разоренные поля, остановившиеся заводы, разрушенные  производительные силы и истощенные хозяйственные ресурсы, оставшиеся в наследство от войны, делают недостаточными отдельные усилия отдельных республик по хозяйственному строительству. Восстановление народного хозяйства оказалось невозможным при раздельном существовании республик.

       С другой стороны, неустойчивость международного положения и опасность новых нападений делают неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения.

       Наконец, само строение Советской власти, интернациональной  по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью.

       Все эти обстоятельства повелительно требуют  объединения советских республик  в одно союзное государство, способное  обеспечить и внешнюю безопасность, и внутреннее хозяйственное преуспевание, и свободу национального развития народов".

       В ней говорилось: "...что Союз этот является добровольным объединением равноправных народов, что за каждой республикой  обеспечено право свободного выхода из Союза, что доступ в Союз открыт всем социалистическим советским республикам, как существующим, так и могущим возникнуть в будущем... новое союзное государство явится... новым решительным шагом по пути объединения трудящихся в Мировую Социалистическую Советскую Республику".⁹

       Что касается вопроса о международно-правовой субъектности союзных республик в составе СССР, то выяснение правового статуса союзных республик необходимо для определения норм регулирования отношений между ними накануне распада СССР - международно-правовых или внутригосударственных. В советской юридической науке господствовала теория о международно-правовой субъектности союзных республик. В исследовании подробно, в том числе с критических позиций, анализируются используемые ранее аргументы о международной правосубъектности союзных республик:

        - право на свободный выход  из Союза,

        - неизменяемость территории республики  без ее согласия,

       - самостоятельность в международных  отношениях (внешняя сторона суверенитета).

       «Договорная и законодательная нормы о  праве свободного выхода союзных республик из СССР». И в Договоре 1922 г., и во всех советских конституциях устанавливалась норма о праве свободного выхода союзных республик из состава СССР, которой придавалось весьма важное политическое и юридическое значение. Практически весь период существования СССР эта норма носила декларативный характер, т.к. ни условий, ни механизма такого выхода в конституционном законодательстве установлено не было. Поэтому любые действия республик, связанные с ее реализацией, объявлялись союзными органами не имеющими юридических последствий. Анализ принятого 3 апреля 1990 г. Закона СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» позволяет сделать вывод о том, что договорная норма о праве свободного выхода из состава СССР была заменена на конституционную норму о праве на выход, носившей уже разрешительный характер. Законом устанавливалась сложная и длительная (около 6 лет) процедура выхода, которая в малочисленных республиках легко могла быть отменена повторным референдумом. Однако уже в декабре 1990 г. был принят Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)», отдельные положения которого были коллизионны с «Законом о выходе». В этой связи реализация механизма выхода, установленная в «Законе о выходе», могла быть заблокирована путем использования конкурирующих норм «Закона о референдуме». В курсовой работе это доказывается на теоретических и практических примерах. Из изложенного следует вывод - реальным правом на свободный выход из состава СССР союзные республики не обладали.

       «Правовые нормы и международно-правовые последствия  практики изменений территорий союзных  республик».

       Союзная и республиканские конституции  устанавливали, что территория союзной республики не может быть изменена без ее согласия. По смыслу Конституции РСФСР 1937 г. такое согласие могло быть выражено только ее Верховным Советом (аналогичная ситуация и с конституциями других союзных республик). Верховный Совет СССР был правомочен не принимать, а лишь утверждать соответствующие решения Верховных Советов республик. Никакие иные союзные и республиканские органы государственной власти подобными полномочиями наделены не были.

       Однако  в реальной действительности территории практически всех союзных республик  были изменены с многочисленными нарушения конституционного законодательства, которые в диссертации классифицированы по следующим основным признакам :

       1. Заключение Советским Союзом международных договоров, влекущих изменения территорий союзных республик, без получения на то соответствующего согласия с их стороны. При этом характерно, что до принятия Конституции СССР 1977 г. Союз ССР не обладал полномочиями по определению и установлению государственной границы.

        2. Нахождение в составе СССР  областей и районов, не входивших в территории союзных республик, т.е. членов федерации. По смыслу всех советских конституций территория Союза ССР состояла из территорий союзных республик, наличие «союзной, не республиканской территории» исключалось. На практике Союз ССР с 1945 г. осуществлял властно-распорядительные полномочия в отношении некоторых территорий (Южный Сахалин, Курильские острова, Кенигсбергская область), включив их только в 1946 г. в состав РСФСР на основании Указа Президиума ВС СССР. С 1945 г. отдельного юридического акта о включении в состав Литовской ССР Мемельской (Клайпедской) области принято так и не было, только в 1950 г. Указом Президиума ВС СССР была образована Клайпедская область на территории Литвы.

       3. Принятие высшими органами государственной  власти СССР законодательных  актов об изменении территорий  республик по представлениям не уполномоченных на то республиканских органов власти или должностных лиц. Указами Президиума ВС СССР со ссылками на представления Президиумов ВС республик только в период 1939-1956 гг. была изменена территория 11 союзных республик. Кроме этого имелись случаи, когда Президиум ВС СССР принимал по данному вопросу указы на основе выраженного республиканскими министрами согласия от имени своих Президиумов Верховных Советов даже без принятия последними каких-либо актов. Во всех указанных случаях согласия Верховных Советов союзных республик получено не было. Подобная практика изменения территорий союзных республик в нарушение конституционного законодательства породила негативные международно-правовые последствия на постсоветском пространстве и явилась причиной возникновения территориальных споров и притязаний между ними уже в настоящее время. В этой связи указывается, что поскольку межреспубликанские границы являлись административными, то территориальное разграничение между государствами бывшего СССР должно осуществляться путем заключения международных договоров по установлению государственных границ.

       Относительно  международно-правовых проблем государственной принадлежности Крыма и Севастополя отдельно исследуется ситуация, сложившаяся вокруг Крыма после вступления в силу российско-украинского договора 1997 г. Передача Крымской области в состав Украинской ССР в 1954 г. была осуществлена в нарушение конституционного союзного и республиканского законодательства, а Севастополь вплоть до распада СССР оставался городом союзно-республиканского (российского) подчинения.¹⁰ В случае полноценного введения в действие Договора между Российской Федерацией и Украиной 1997г. (ст. 2 - подтверждение территориальной целостности сторон) без соответствующего заявления России о необходимости отдельного урегулирования вопроса о принадлежности Крыма Украина впервые получила бы неоспариваемую договорную норму о праве на Крым (включая Севастополь). Россия такого заявления не сделала, 1 апреля 1999 г. состоялся обмен ратификационными грамотами и договор вступил в силу. Однако процесс принятия Россией закона о ратификации - завершающей стадии заключения договора, сопряжен с рядом серьезных нарушений конституционного законодательства, допущенных обеими палатами Федерального собрания: Государственная Дума приняла (допустив при этом неоднократные нарушения процедуры принятия законов) закон о ратификации договора без каких-либо предварительных условий (ратификация безусловная), Совет Федерации закон одобрил, внеся изменения в условия вступления договора в силу (ратификация условная). Эти нарушения установленной в Конституции РФ процедуры принятия законов ставят под сомнение юридическую силу закона о ратификации и тем самым, в соответствии с Венской конвенцией 1969 г., дают основания оспаривать действительность самого договора. В случае признания Конституционным Судом РФ закона о ратификации договора (правом рассмотрения вступивших в силу международных договоров Конституционный Суд не обладает) не соответствующим Конституции РФ это будет означать отсутствие со стороны России окончательного согласия на обязательность договора. И если вскоре после этого Россия в официальном порядке заявит о своих имеющихся правах на Крым или Севастополь, то она не подпадет под действие принципа эстоппель - утрата государством права ссылаться на недействительность договора (ст. 45 Венской конвенции 1969 г.). Причем подобные правомерные действия участников договора не могут считаться нарушением международного права.

       «Самостоятельность  союзных республик в международных  отношениях и некоторые теоретические  проблемы их государственного суверенитета». В курсовой работе кратко рассматривается историческая обстановка и анализируется откровенно политическая цель (увеличение представительства СССР в послевоенных международных организациях) принятия Закона СССР 1944 г. о предоставлении союзным республикам самостоятельности во внешних сношениях, согласно которому они должны были получить следующие полномочия:

       1. Установление союзными республиками дипломатических и консульских отношений с зарубежными странами. На основе содержавшегося в указанном законе положения - «общий порядок взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами устанавливается Союзом ССР», Президиум ВС СССР в 1949 г. принял соответствующий указ, согласно которому любые сношения с зарубежными государствами, помимо МИД СССР, были возможны только при наличии прямого указания в законе или по особому разрешению союзного МИДа. В результате ни одной из союзных республик дипломатических или иных отношений с иностранными государствами установлено не было.

       2. Заключение договоров с иностранными государствами. Договорная правоспособность всех союзных республик, за исключением Украинской и Белорусской ССР, была ограничена многими общими многосторонними международными договорами, т.к. участие в них оговаривалось условиями членства в ООН, ее специализированных учреждениях, участников Статута Международного суда ООН и т.д. (в отечественной теории известна как «дискриминационная формула»). Данная правоспособность была ограничена и Конституцией СССР, ибо по предметам исключительного ведения Союза ССР республики не могли заключать международных соглашений. Кроме этого, соглашения республик с иностранными государствами не могли противоречить положениям международных договоров СССР.

       3. Участие в деятельности международных организаций. Данный тезис применим лишь в отношении Белоруссии и Украины, т.к. в силу своего первоначального членства в ООН они были участниками некоторых других международных организаций, такие же права за остальными союзных республиками не признавались по причине дискриминационной формулы. Примечательно, что и при отсутствии противодействия со стороны государств-членов международных организаций, союзные республики не были допущены к их деятельности. Например, членами СЭВ и Организации Варшавского договора не являлась ни одна из республик, включая УССР и БССР. В диссертации подробно анализируется вопрос об обстоятельствах включения Украины и Белоруссии в первоначальные члены ООН, на основе чего следует вывод - это вопрос главным образом политики, а не права. Таким образом, устанавливаемые в союзно-республиканском конституционном законодательстве полномочия на самостоятельность союзных республик в международных отношениях, т.е. внешней стороны суверенитета, в силу внутренних и внешних причин оказались применимы только в некоторой степени в отношении Белорусской и Украинской ССР,