Усиление роли органов высшего государственного управления

Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автономию университетского управления, профессорские коллегии, выборность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодеятельные организации  студентов, ввел правило отдавать в  солдаты неблагонадежных студентов, протестующих против ограничения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен  статус, усилена роль попечителя, который  стал основным руководителем всей университетской  жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности университетского правления.

3.Земская  Реформа 1864 года.

В первой половине 19 века сформировались социально-политические предпосылки для буржуазных реформ в России. Крепостное право сдерживало развитие рынка и крестьянского  предпринимательства.

Местное управление в дореформенный период строилось  в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной  фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках  экономическую, политическую и административно-судебную власть над своими крестьянами.

Дореформенная система местного самоуправления отражала преимущественно интересы дворянско-помещичьего  класса. Преобладал принцип бюрократизма и централизма, не учитывающий нужд местного населения.

Проведение  крестьянской реформы потребовало  неотложной перестройки системы  местного управления. Главная цель правительства была сосредоточить  как можно больше полномочий в  руках дворян-помещиков.

1 января 1864 года было утверждено " Положение  о губернских и уездных земских  учреждениях". На них возлагалось:  заведование капиталами, имуществами  и деньгами земства; содержание  земских зданий и путей сообщения;  меры по обеспечению "народного  продовольствия", мероприятия по  благотворительности, взаимное земское  страхование имуществ; попечение  о развитии местной торговли  и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях  в области здравоохранения и  образования.

Законом предусматривалось  создание трех избирательных курий:

- курия  уездных землевладельцев, состояла  преимущественно из дворян-помещиков,  для участия в которой требовался  высокий имущественный ценз. Уездные  землевладельцы с меньшим цензом  участвовали в выборах через  уполномоченных;

- городская  курия, участники которой должны  были располагать купеческим  свидетельством либо предприятием  определенного размера

- сельская  курия, в которой не был установлен  имущественный ценз, но была введена  система трехступенчатых выборов:  крестьяне, собравшиеся на волостной  сход, посылали своих выборщиков  на собрание, которое избирало  земских гласных.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и  двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в  должности губернатором, председатель губернской управы- министром внутренних дел.

Данная  земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы.

В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств.

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть систему  земских учреждений - волостного земства. Попытки многих земских собраний на своих первых сессиях поставить  этот вопрос были пресечены правительством. Не решившись сделать земства  исключительно дворянским учреждением, правительство законодательным путем все же внедрило в руководство земств представителей этого сословия: председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.

Отсутствие  достаточных материальных средств  и собственного исполнительного  аппарата усиливало зависимость  земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад  в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения.

Земства стали  своеобразной политической школой, через  которую прошли многие представители  либерального и демократического общественных направлений.

направлений. В этом плане  земскую реформу можно оценивать  как буржуазную по своему характеру

4.Организация городского общественного управления (ГОУ)

Городовым положением [41] от 16/28 июня 1870г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений [42], уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контексте реформ 60—70-х гг.

К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая  сверху администрация.

В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями [43].

С учетом новых социально-экономических  факторов городской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о  городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения  горожан продовольствием; охранение  народного здравия, строительство  больниц и других благотворительных  заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др. [44]Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Постановления и распоряжения по «запредельным» были делам объявлены недействительными. Городское общественное управление должно было отвечать «за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».

Степень и меры ответственности  расписаны детально, назидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должностные лица ГОУ предавались  за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным  Уложением о наказании. Для городских  голов предусмотрен был суд в  судебной палате или в соединенной  палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской  думы, губернского по городским делам  присутствия и первого департамента Правительствующего сената.

Предусмотрены наблюдение, надзор административных органов, порядок взаимного содействия городского, земского, дворянского  общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недовольной  стороны к губернатору, в Сенат [45].

Губернатор наделялся правом исполнительных распоряжений по городу в случаях, когда  не исполнялись обязательные для  города повинности. Лишь через губернатора  и с его заключением, по его  каналам органы общественного управления могли подавать сведения, ходатайства  о нуждах города в высшие правительственные  инстанции. Полиции было дано право  оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.

Учреждениями ГОУ являлись: а) городские  избирательные собрания, б) городская  дума, в) городской голова.

Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имущественного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с  недвижимого имущества, торгового  оборота), но без сословных различий [46].

Составлялся один, общий список избирателей. В него включались имеющие право  голоса и в порядке по размеру  сбора в доход города. Список делился  на три разряда (курии) по объему сборов.

Все гласные составляли городскую  думу — распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Дума избирала городского голову, городскую управу — исполнительный орган, городского секретаря, учреждала  постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались  по: а) усмотрению городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию  не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать решения городской думы, если не усматривал в них нарушения императорских законов.

Дума рассматривала подлежащие ее ведению дела по предложению городского головы, управы, органов царской  администрации, по просьбам и жалобам  частных лиц.

Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов.

Производство дел осуществлялось в соответствии с правилами для  земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, ее отделов  по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались  права государственной службы [47].

Городское общественное управление не финансировалось государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости) путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного  промыслов, лошадей, экипажей, собак  и др.

Доходы, расходы устанавливались  на предстоящий год, отражались в  смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором, который следил за соответствием  перечня и пределов сборов «Городовому  положению», расходованием средств  по назначению.

Отчетность городского общественного  управления не подлежала ревизии  государственных контрольных учреждений.

Реформированное в 70-е гг. городское  общественное управление развивалось  сложно, постепенно утрачивало сословный  характер, сохраняло оказавшиеся  устойчивыми частные сословные  учреждения, особенно купеческие, мещанские, ремесленно-цеховые управы, отразило специфику быстро растущих пореформенных  российских городов, превращавшихся из административных центров в народнохозяйственные, культурные центры; способствовало развитию личной и общественной самодеятельности городского населения, формированию общественных деятелей, общественных движений, хотя находилось в зависимости от властной государственно-бюрократической системы, которая ограничивала и тормозила  размах, масштабы ГОУ, что порождало  закономерно и объективно рост оппозиционных  настроений в обществе.

5. Курс на ревизию  реформ 80-90-х годов

Проведенные реформы сохранили политический строй царской России без существенных изменений, что обусловило возникновение  революционной ситуации, особенностью которой стала возрастающее рабочее  движение.

После убийства народовольцами Александра II царское  правительство встало на путь открытой реакции. Положение о мерах к  охранению гос. порядка и общественного спокойствия предусматривала введение режима усиленной или чрезвычайной охраны, при котором вся власть передавалась генерал-губернатору. Согласно этому положению министру внутренних дел и генерал-губернатору предоставлялось передавать ряд дел на рассмотрение военных судов для решения по закону военного времени. Причем это право не было ограничено территориальными пределами: достаточно, чтобы в одном месте было введено положение чрезвычайной охраны и оно могло распространяться на любую часть страны. Военные суды рассматривали дела в кратчайшие сроки с минимальными  гарантиями прав обвиняемого, приговаривая к самым суровым наказаниям. Было также создано особое совещание, состоящее из министра внутренних дел и 4х чиновников от МВД и Мин-ва Юстиции, которое имело право применять административную ссылку.