Усиление роли органов высшего государственного управления

1.Усиление роли органов высшего государственного управления

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил организационные  структуры. Он сыграл заметную роль в  подготовке, обсуждении проектов всех реформ.

Госсовет рассмотрел не только проекты  реформ, но и массу различных узаконений, а также дела, связанные с организацией и статусом капиталистического предпринимательства  и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, новых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодательства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов  и принятия новых. Он рассматривал общие  распоряжения к исполнению законов, с 1862 г. — государственную роспись  доходов и расходов, с 1894 г. — годовые  отчеты Государственного банка.

После полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал  обсуждать законопроекты в более  узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета [11], учредил в 1884 г. при нем «Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Сената» с функциями надзора за высшим судебным органом. Значение Госсовета [12]падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям [13].

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функций и внутреннего устройства, перераспределении дел между отделениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.

Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью общественно-политических организаций, за прессой, руководило дознаниями по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов.

Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его основе 12 августа 1880 г. учреждена  собственная Ее Императорского Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями императрицы Марии.

Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцелярии царя и высшего органа государственного управления. Усилены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновников включены в сферу непосредственного императорского ведения, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером высшего учреждения.Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего органа, использовалась императорами для обеспечения личного влияния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие [14].

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного учреждения, по закону 1872 г. [15] рассматривал вносимые царем проекты наиболее важных законов, принимал постановления по представлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции законосовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд узаконений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, усиленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.

В 80-е гг. Александр III стремился  усилить Комитет министров как  орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещательной  орган. С помощью комитета он продлевал  на отдельных территориях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, запретил примерно 200 «особо вредных  изданий», решал другие вопросы чрезвычайного  характера.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рассматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, председателей Госсовета и Комитета министров, других приближенных должностных лиц. Совещания проводились по воле императора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена целесообразность дополнить дореформенное высшие органы управления новым.

Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет  министров, наделенный статусом высшего  при императоре органа, под его  председательством для решения  вопросов общегосударственного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В  состав его вошли высокие должностные  лица: главноуправляющие, председатели Комитета министров и Госсовета, другие близкие царю официальные лица.

Реформы 60—70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, который сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все высшие, центральные, местные учреждения новые законы; несколько раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры «Собрание узаконений и распоряжений», продолжал исполнять функции толкования законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и принятие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего надзора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенатского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судебная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в  высшие апелляционные инстанции  не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и  даже уездных мировых судей. В  связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов  губерний, упразднены почти все соответствующие  департаменты, некоторые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими  чиновниками.

Святейший синод сохранил в пореформенное время дореформенные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цесаревича, одного из ярких и последовательных сторонников охранительно-консервативного курса, «чисто самодержавного», сильного и всеохватывающего дворянского государственного управления без «примесей» всесословности, земщины, какого-либо представительства.

В 80-е гг. Синод усилил влияние  на сферу народного образования. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управлял растущей сетью народных учебных заведений. 

2.Совершенствование системы центрального управления

Во втором 50-летии своей истории министерства проявили себя как жизнеспособные органы самодержавного управления [17], активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведомственную управленческую вертикаль.

Совершенствовалась внутренняя организация  министерств. Помимо департаментов  создавались главные управления, комитеты, управления, отделы, которые  подразделялись уже не на отделения  и столы, а на более оперативные  структуры. Начальникам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в  решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий  и задач потребовало создания таких специальных советов, комитетов, на заседаниях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители  промышленных, торговых, финансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение  министерской бюрократии с элитой различных  социальных слоев и сфер жизни  общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными процессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с административно-полицейскими задачами оно выполняло еще административно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало крестьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало необходимые сведения через свой центральный статистический комитет и созданный при нем земский отдел.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятельности, укрепило «линейную» связь по вертикали, расширило полномочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, решало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведение денежной реформы и др.

Через созданный в 1864 г. департамент  торговли и мануфактур осуществлялось государственное управление казенной промышленностью и попечительство над частной промышленностью  и торговлей.

Совершенствованию финансовой сферы  способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расширил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утверждении бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполнении сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им установлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, создано единство различных государственных касс, учреждены контрольные палаты на местах в качестве органов финансового контроля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по сводным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контролерам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незаконные расходы с целью денежного возмещения части этих расходов. Предложен был предварительный контроль, но он отвергнут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтрольном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государственным кредитованием, расходованием отдельными компаниями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного комитета железных дорог. На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упорядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое  Министерство государственных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала  эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других имуществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельческой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ведение департамента, деятельность которого было подчинена повышению интенсивности сельских хозяйств.

В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и  высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руководствоваться охранительными началами, быть охранителем религии, существующего строя, последовательно проводить в учебных заведениях идеи самодержавия, православия, народности [24].

В условиях реформ Министерство народного  просвещения изменило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип  всесословной средней школы, которая  представлена двумя категориями: семиклассными  классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами  и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е  гг. управление высшим образованием. Общий  устав императорских российских университетов (18 июня 1863 г.) определил  предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие  автономные права управления, условия  развития студенческой и преподавательской  инициативы, самодеятельности в организации  учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказано: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и  носят имя императорских» [25]. Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончившие университет с ученой степенью лица податного состояния пользовались правами личного или потомственного почетного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены условия получения университетского образования [26].

В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дворянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о  «кухаркиных детях», ограждало вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молодежи из «низов», что сузило социальную базу подготовки специалистов для государственного управления и службы.