Новый курс Рузвельта. Юридические аспекты

Законодательство об улучшении положения в промышленности

В середине 1933 г. был принят Закон о восстановлении промышленности — самый значительный в законодательстве «нового курса». Как указывалось в самом законе, он был принят целью обеспечения всеобщего благосостояния, путем установления координации с целью решения проблем массовой нищеты, достижения сотрудничества между рабочими и работодателями при содействии правительства, устранения и решения трудовых конфликтов, проблем разрушительной конкуренции, ведущих к снижению прибылей и сокращению инвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения цен в условиях «разрушительной конкуренции» должны были пресечь «кодексы честной конкуренции», составляемые предпринимательскими ассоциациями, при участии профсоюзов, которые фиксировали строго определенные нормы производства и сбыта продукции, устанавливали уровень товарных цен, условия коммерческого кредита и пр. После утверждения президентом «кодексы» получали силу закона.

Законом о восстановлении промышленности (16 июня 1933 г.) вводились  т.н. «кодексы честной конкуренции» — особые инструктивные акты для отрасли (или подотрасли) промышленности, которые формулировались предпринимателями, а санкционировались президентом. Временно (на 2 года, на которые предусматривалось действие закона) приостанавливалось антитрестовское законодательство, и правительство могло принудительно картелировать предприятия. Кодексы должны были содержать правила в отношении объемов выпускаемой продукции, ее цен, порядка сбыта, а главное — условий найма труда по отрасли. Устанавливались нормы минимальной почасовой оплаты, максимальной продолжительности рабочей недели (в 44 час.). Это было наиболее принципиальным поворотом во всей истории правового регулирования экономики в США. В ближайшие год-два за принятием закона правительство санкционировало 557 основных и 189 дополнительных «кодексов» по отраслям и объединениям предприятий, где были заняты около 95% промышленных рабочих США. Практически основные стороны экономически промышленной деятельности были поставлены под надзор Национальной администрации восстановления промышленности, обладавшей принудительными полномочиями, в т. ч. по закрытию предприятий⁸.

Примечательно также, что  правительство отказалось включить в кодексы положения, которые  могли идти в разрез с принципом  равенства прав белых и цветных рабочих в вопросах занятости. Но эти дискриминационные меры исключались в кодексах крупных предприятий, транспорта, горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабочих на «некодифицированных» мелких предприятиях оставалась нетронутой.

В кодексах должны были фиксироваться  также в качестве первых мер помощи безработным и положения об организации  общественных работ. С этой целью  создавалась Ассоциация общественных работ (АОР), на организацию которой  было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, проблемами безработицы должна была заниматься Администрация по оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через прямые выплаты, дотаций штатам. Все эти  меры, однако, не решили тяжелейших проблем  безработицы⁹.

Законодательство  об улучшении положения в сельском хозяйстве

Аграрная политика «нового курса» нашла воплощение прежде всего в Законе о регулировании сельского хозяйства, предусматривавшем создание специального административного органа по регулированию сельского хозяйства, который был призван сбалансировать спрос и предложение на продукты сельского хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вводился одинаковый процент сокращения посевных площадей всех фермеров — и крупных и мелких, с выплатой компенсаций за необработанные земли, что больно ударило по мелкому фермерству. В то же время группа крупного коммерческого фермерства, получив большую часть премиальных платежей, смогли благодаря этому интенсифицировать свое хозяйство и получить немалую прибыль. Сокращение посевных площадей для поднятия цен в голодающей Америке сопровождалось уничтожением уже готовой продукции, миллионов голов скота и пр.

Также был принят Закон о рефинансировании фермерских долгов, сокративший проценты по ипотечной задолженности фермеров и продливший сроки погашения их долгов. Через федеральные земельные банки фермерам был предоставлен заем более чем в 2 млрд. долл., который пошел главным образом на погашение их долгов, в чем непосредственно были заинтересованы и банки.

Вместе с политикой  сокращения посевных площадей еще в 1936 г. стала проводиться политика восстановления плодородия почв. В 1936 г. эта политика была законодательно оформлена принятием Закона о  сохранении плодородия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусматривал выплату премиальных платежей собственникам  земли, соглашавшимся изымать земли  из-под посевов тех культур, которые  ее истощали, что должно было, с одной  стороны, повысить цены на продукцию  сельского хозяйства, с другой —  поднять плодородие почв.

Завершающим правовым актом  аграрной политики «нового курса» стал Закон 1938 г., который усиливал государственный контроль за поступлением на рынок основных сельскохозяйственных продуктов, поддержание цен на которые отныне должно было достигаться не уничтожением «излишков», а их хранением с соответствующими государственными выплатами фермерам в счет еще не проданного урожая.

Аналогичным по принципам  Законом о помощи фермерам (12 мая 1933 г.) устанавливалось государственное  регулирование аграрного частного производства в целях повышения  уровня цен до экономической выгодности. Министр сельского хозяйства  наделялся правом выдавать фермерам премии за сокращение посевных площадей и объемов производства (за счет нового налога на первичную обработку  сельхозпродуктов). По аналогии с промышленностью  создавалась Национальная администрация, в ведении которой была и координация  кредитной политики. Министру было предоставлено и право вступать в рыночные и сбытовые соглашения, тем самым влиять на аграрную политику в перспективе. Правительство также провело финансирование фермерских долгов при условии сокращения теми посевных площадей, забое скота. Дополнительным Законом о сохранении плодородия почв. (1936) правительство наделялось полномочиями выдавать фермерам премии за посев не истощающих почву культур (т. е. не табака, не хлопка! т. п.). Основные элементы новой аграрной политики были еще подытожены особыми законами в 1938 г.

В 1935 году было начато проведение широкой программы помощи фермерам. Создана Администрация по переселению, которая в начале 1937 г. была преобразована  в Администрацию по охране фермерских хозяйств, в обязанности которой  входило строительство лагерей  для сельскохозяйственных рабочих  и мигрантов, оказание помощи беднейшим  фермерам путем их переселения на более плодородные земли, создание сбытовых кооперативов мелких фермеров и пр¹⁰.

Трудовое и социальное законодательство

На втором этапе политики «нового курса», после переизбрания в президенты Ф. Рузвельта (в 1936 г.), правительство завершило законодательное построение новой системы регулирования социально-хозяйственных отношений.

Первые законы в этих областях, правда, чрезвычайного содержания, были приняты еще в первый год  президентства Рузвельта. Смыслом  их были чрезвычайные меры по борьбе с  безработицей. В мае 1933 г. был принят закон об ассигновании 500 млн. долл. на помощь безработным, для распределения  которой была организована Федеральная  администрация по оказанию чрезвычайной помощи. В особенности эти целевые  меры должны были ликвидировать чрезвычайную ситуацию с занятостью молодежи. Правительство  организовало систему лесных молодежных лагерей, где обеспечивались работой  молодые люди (на срок до 6 мес. с гарантированной  оплатой в 30 долл.) Через эти лагеря смогли пройти до 2 млн. чел., что послужило  быстрому снятию напряженности с  занятостью в городах. Были созданы  специальные общефедеральные органы — Администрация гражданского строительства, Администрация гражданских работ (1933-1934), — на которые возлагались  обязанности и права по финансированию общественных работ в любом месте  США. Правительство централизованно  финансировало строительство дорог, даже не очень нужных в ближайшее  время, только чтобы дать людям оплачиваемую работу¹¹.

Устанавливалась федеральная  система социального страхования. Законом о страховании (7 августа 1935 г.) вводились — впервые в  США— пособия по безработице и пенсии по старости. Пенсии и пособия были федеральными, т. е. коснулись основной массы населения страны (пенсии — всех, начиная с 65 лет, пособия — кроме сельскохозяйственных рабочих, прислуги, государственных служащих). Они устанавливались за счет специальных налогов: пенсии — за счет налогов с предпринимателей и служащих (в размере 1%, с 1944 г. — 3%), пособия — с налогов на фонд заработной платы¹².

Государство устанавливало  основные параметры трудового права. Уже Законом о восстановлении промышленности 1933 г. предусматривалось  право на объединение в профессиональные союзы, которые бы выступали посредниками в социально-трудовых отношениях. Профсоюзы должны были участвовать в подписании типового соглашения с предпринимателем о «восстановлении занятости» (на условиях, гарантировавших бы 35 час. или 40 час. в неделю при оплате на уровне 1929 г.). После того как Верховный суд аннулировал некоторые части законодательства «нового курса» и чтобы не было сомнений в действительности социальных мероприятий, правительство инициировало принятие новых трудовых законов. Законом Уолша-Хили (в 1935 г.) была установлена нормативная продолжительность рабочей недели и минимум заработной платы для рабочих предприятий, которые выполняют заказы федерального правительства; оплата сверхурочной работы должна была обязательно производиться в полуторном размере, запрещалось принимать на работу мужчин до 16 лет, женщин — до 18 лет. Законом Блэка — Коннора (1938) «справедливые условия труда» были распространены на всю промышленность, вводилась минимальная оплата труда (0,25 долл. в час, с 1945 г. — 0,40 долл.), проведено было сокращение рабочей недели с нормативной оплатой (до 40 час.)¹³.

Следующей группой серийных мероприятий стали меры по уменьшению безработицы и снижению ее отрицательных  последствий. Эту деятельность контролировала и направляла Федеральная администрация  чрезвычайной помощи (впоследствии ее стали называть Администрацией развития общественных работ). Безработных обычно направляли в специально создаваемые организации («трудовые лагеря»), где они использовались на строительстве и ремонте дорог, мостов, аэродромов и других объектов.

В эти же годы происходит сдвиг в области трудового (рабочего) и социального законодательства, регулирующего отношения хозяев и наемных работников. В 1932 г. принимается  Закон Норриса-Лагардия, который уменьшил полномочия судов по изданию «судебных предписаний» в связи с трудовыми спорами. Раньше таким предписанием можно было сорвать любую забастовку как нарушение договорных обязательств. По этому же закону предпринимателям запрещалось заставлять рабочих подписывать трудовой договор, обязывающий их вступить в профсоюз.

Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), принятый в 1935 г, не только впервые в истории США  провозгласил официальное признание  профсоюзов, но и предусмотрел законодательные  гарантии этих прав, так в законе перечислялись права рабочих, нарушение которых входило в понятие «нечестная трудовая практика» предпринимателей, которым запрещалось вмешиваться в создание рабочих организаций, в том числе и путем их финансирования (запрещение «компанейских союзов»), дискриминировать членов профсоюза при приеме их на работу (санкционировалась практика «закрытого цеха»), отказываться от заключения коллективных договоров с должным образом избранными представителями рабочих. Закон закреплял при этом так называемое «правило большинства»- согласно которому от имени рабочих в договорных отношениях с предпринимателем могла вступать лишь та организация которая признавалась большинством рабочих, т. е. их профсоюз.

Закон закреплял и право  рабочих на забастовку. Но всем своим  содержанием он был направлен  на сужение оснований для массовых конфликтов. С этой Целью был создан новый орган — Национальное управление по трудовым отношениям (НУТО), на который  была возложена обязанность рассматривать  жалобы рабочих на «нечестную трудовую практику» предпринимателя. Решения этого квазисудебного органа могли быть отменены только в судебном порядке.

Другим направлением деятельности правительства нового курса» стало создание (впервые в истории Америки) разветвленной государственной системы социальной защиты населения. В 1935 г. был принят первый Закон о социальном страховании и другие законы помощи бедным.

Закон о социальном страховании  предусматривал социальную помощь престарелым, безработным и некоторым категориям нетрудоспособного населения. Он не распространялся, однако, на сельскохозяйственных рабочих, домашнюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, таким образом, интересы только половины всех работающих по найму лиц. Кроме того, уровень страховых выплат, фонд которых создавался за счет налогов на предпринимателей и самих рабочих, был крайне низок. Пенсии по старости назначались с 65 лет, пособия по безработице выплачивались около 10 недель в году.

Совершенствование методов  государственного регулирования экономики  и социальных отношений (в частности, проведение активной политики в области  бюджета и кредита, направленной на обеспечение устойчивого уровня спроса, производства и занятости) становится со времени проведения «нового курса» главной задачей всех ветвей власти американского государства.

Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. принял Закон о занятости, который впервые официально возложил на президента ответственность за состояние  американской экономики. На основании  этого закона был создан Совет  экономических консультантов, который  должен был представлять главе государства  ежегодный доклад с тщательным анализом экономической конъюнктуры. Доклад становился основой экономического послания президента конгрессу в  начале каждой его сессии и последующей  выработки конгрессом рекомендаций как государственным органам, так и частным лицам, с целью достижения максимального или высокого уровня занятости».