История парламентаризма

Российской  модернизации государственной власти изначально и по сей день присущи  половинчатость, внутренняя противоречивость, непоследовательность. Зачастую замыслы и проекты реформирования представительных структур в России оставались лишь на бумаге, а заявленные преобразования не доводились до логического завершения или проваливались вовсе. А через определенное время вновь порождалась необходимость преобразований в системе властных отношений, но уже с несколько более высокой, чем ранее, исходной позиции.  

 Состояние  парламентаризма в современной  России

Становление современного российского парламентаризма происходит, в определенном значении заново, с  использованием опыта парламентской  деятельности, накопленного в других странах в преломлении к нашим  российским условиям.

После сентябрьско - октябрьских событий 1993 г. становление представительных органов проходит в условиях укрепления власти президента Российской Федерации. Поэтому, несмотря на то, что в основе конституционного строя лежит принцип разделения властей, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы, в российской действительности президентская власть стоит над всеми остальными - законодательной, исполнительной и судебной.

Конституцией  Российской Федерации было установлено, что Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Никто, кроме Федерального Собрания Российской Федерации, не имеет права принимать федеральные конституционные законы и федеральные законы. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе. Регламентом Государственной Думы установлено, что Государственная Дума проводит ежегодно две сессии - весеннюю, продолжительностью в шесть месяцев, и осеннюю, продолжительностью в четыре месяца. Таким образом, палата за период своей работы вполне может реализовать обширную законотворческую программу.

Однако развитие полноценного парламентаризма немыслимо без правового оформления конституционной ответственности правительства перед парламентом, которая в действующем Основном законе имеет по преимуществу формальный характер. Тем самым нижняя палата Федерального Собрания, не обладая правом привлекать министров к конституционной ответственности за незаконные действия, наделяется возможностью выражать вотум недоверия правительству в целом. При этом Президент России "вправе не отправлять правительство в отставку не только при первом, но и при повторном выражении недоверия правительству со стороны Государственной думы", приобретая, в последнем случае, право роспуска Думы.

Существенное  значение имеет то обстоятельство, что законодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента. Такой подход призван обеспечить систему сдержек и противовесов в деятельности Федерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации предстает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления в России "тирании большинства", которое может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемое отлагательным вето Президента , что создает, практически, двойную структуру "сдержек" по отношению к парламенту и, в частности, к его законотворческой палате - Госдуме. Пределы компетенции палат российского парламента, двойная "подстраховка" системы сдержек и противовесов во многом отражают определенную урезанность прав Федерального Собрания.

По новой  Российской Конституции:

• Возможность роспуска Думы для Президента стала заурядным явлением, в то время как объявление импичмента Президенту сделалось фактически невозможным.
• Фактически невозможным стало и внесение изменений в Конституцию, что свидетельствовало о намерении Президента на долгое время сохранить сложившийся расклад сил и свою монополию на власть.
• К минимуму сведены надзорно-контрольные функции Парламента (Счетная палата).
• Парламент лишился каких-либо возможностей влиять на состав правительства.
• Серьезно ограничена и законодательная деятельность Думы. Два вето Совета Федерации и Президента сделали непроходимыми любые законодательные инициативы думцев, с которыми не согласен Президент.
• Разделение Парламента на две палаты, каждая из которых имеет свой круг конституционных полномочий, свои функции в системе власти, своего председателя, свой аппарат, свое здание, практически исключило возможность превращение законодательной власти в противостоящую Президенту и Правительству, стремящуюся к самодостаточности, систему.
• Президент также передал часть кадровых назначений "верхней палате" - Совету Федерации, обеспечив тем самым лояльность себе со стороны Конституционного, Верховного судов и Центризбиркома.

До парламентских выборов 2003 г. можно было говорить о возможности двух альтернативных сценариев эволюции российской партийной системы:

• формирование так называемой полутора-партийной системы при доминировании "партии власти";
• становление двухпартийной системы, в рамках которой конкурируют "партия власти" и КПРФ.

 Сегодня  очевидно, что первая альтернатива стала реальностью.

Процессы партийно-политического  структурирования в современной  России протекают по схеме: сколько партий в России не создавай - получается КПСС. По своей природе, задачам и характеру "партии власти" выражают интересы не государства, а той группировки, которая в данный момент находится у власти.

 Один из  парадоксов новой системы состоит в том, что возможность применения политического и административного давления все больше сосредоточивается в руках Кремля (введены процедура подготовки принятия решений в рамках "режима консультаций", практика "нулевого чтения" в Госдуме и подключение элиты бизнеса на регулярной основе к подготовке основных экономических законов).

Возможности для  перевода отношений с верхней  палатой парламента в кооперативный режим были заложены реформой Совета Федерации в 2000 году, которая изменила соотношение между законодательными и представительными функциями верхней палаты в пользу первых.

С 1 января 2002 года кардинально изменился состав верхней  палаты. Если прежняя палата служила  своеобразным ситом, одобряла или отклоняла  законы, принятые Госдумой, отправляла закон в согласительную комиссию, к тому же заседала всего два раза в месяц, то теперь в ней на постоянной основе работают представители законодательных органов субъектов РФ и глав администраций. В целом в результате перемен произошло закрепление подчиненного статуса законодательной власти, возможность проводить инициативы Кремля через Федеральное Собрание существенно возросла.  

Причиной новых трудностей оппозиции стало политическое притяжение сильного центра политической системы. Позиция формальной равноудаленности от основных политических сил наделяет Кремль широкими возможностями. Путин посылает приветствия не только партийным съездам Единства и политически близкого СПС, но и в адрес аналогичных мероприятий, проводимых Яблоком и КПРФ. В отличие от Ельцина Путин может встречаться для консультаций по законодательной программе с Г. Зюгановым. Таким образом, политика Путина показывает, что через согласования и компромиссы можно проводить целенаправленный курс преобразований.  

Что касается работы Госдумы четвертого созыва, то, по словам председателя Госдумы Б. Грызлова, начало ее работы пришлось на активную фазу административной реформы в стране, было принято решение оптимизировать структуру и штаты Аппарата, а также сокращение численности работников. В 2004 году Госдума рассмотрела 829 законопроектов - эта цифра превосходит показатели любого предыдущего года работы палаты.   К негативным сторонам работы Госдумы последнего созыва относится наиболее высокий уровень управляемости со стороны президентской власти, постоянное одобрение законодательных инициатив президента, что при всем удобстве такого положения в системе государственного управления, оказывается большой проблемой для самой президентской власти. В последний период депутатам нередко приходится вносить поправки в законы сразу после их введения в действие. Большинство же законов, внесенных в Государственную думу президентом и принятых ею и вступивших в действие, либо не действует в полном объеме, либо своим действием не решают, а углубляют стратегические проблемы страны.

Одна из приметных особенностей нынешнего положения в стране - всеохватывающая установка на стабильность, что неравносильно удовлетворенности  существующим положением. Признаки социального  недовольства наблюдаются практически  во всех слоях. Однако в общероссийских масштабах никто не добивается решения своих проблем с помощью открытой конфронтации. Никакая парламентская оппозиция и вообще никакая политическая сила - ни "левая", ни "правая", ни воинственно-патриотическая - не могут сейчас решиться на прямое противостояние президентскому "центру".

 Видимая на политической  вершине борьба - это борьба за  влияние на президента, попытки  устраивать свои дела "под крышей" президентской администрации. Такая  ситуация означает, что все явные  или неявные участники политических акций сегодня прежде всего опасаются утратить те позиции и тот капитал, который они получили ранее (места в Государственной думе или в правящей администрации и пр.).  

В России сложились  весьма сложно организованные коррупционные  сети, которые контролируют значительные ресурсы. К таковым относятся, например, некоторые крупные коммерческие компании, которые оформлены в виде системы многих структур, и оказывают влияние на результаты выборов, законодательный процесс, контролируют правоохранительные органы и весь крупный и средний бизнес в своем регионе. То есть, бюрократическая система оказывается сильнее демократических институтов, поскольку до сих пор распоряжается единым капиталом государственной власти. В силу слабости и неразвитости структур гражданского общества, исполнение всех государственных решений и контроль за ними практически полностью обеспечиваются бюрократией. А система выборов строится так, что уровень политической конкуренции на них снижается в каждом выборном цикле.

Реформирование  такой системы управления можно  только при помощи свободных, честных  и чистых выборов. Но политические, финансовые и экономические ставки на современных выборах очень высоки. После каждого серьезного нарушения ЦИК РФ вносит в Государственную думу поправки в избирательное законодательство, запрещающие эти нарушения. Но нарушители находят новые лазейки, пока не описанные в законодательстве или не позволяющие отменить результаты выборов. 

Система развития избирательного законодательства, реализуемая  ЦИК РФ и другими федеральными и региональными властными структурами, фактически зашла в тупик. Постоянные ограничения свободы регистрации кандидатов, агитации и независимого контроля подсчета избирательных бюллетеней неизбежно ведут к отрицанию самой возможности выборов, к отрицанию этого института, к его ликвидации, а не к его развитию.

Политики не хотят быть ответственными перед  гражданами, а граждане вполне рационально отвечают недоверием к политикам и к самой процедуре выборов. Проявляется это в том, что граждане все менее активно принимают участие в выборах и все чаще голосуют против всех кандидатов.

В любой стране, где проводятся свободные выборы, существует категория граждан, не принимающих участия в голосовании. В специальной литературе их именуют абсентеистами, которых подразделяют на три группы:

• Лица, не участвующие в выборах по объективным причинам (физическая немощь, внезапная болезнь и другие обстоятельства, делающие невозможным посещение избирательного участка).
• Те, кто, не имея особых оснований для недовольства сложившейся в обществе ситуацией и не стремясь к серьезным переменам, считает для себя излишним участие в избирательном процессе.
• Индивиды, которые отрицательно относятся к утвердившимся порядкам и либо не верят в возможность внести коррективы в проводимую политику с помощью избирательных бюллетеней, либо рассматривают воздержание от участия в выборах как форму негативного политического действия. К ним примыкает еще одна, специфическая для России, группа абсентеистов - голосующих против всех политических сил, претендующих на выборные места.

Учитывая обстоятельства, сопутствовавшие недавним выборам, отмеченный на них рост абсентеизма  может рассматриваться как дополнительное свидетельство углубляющегося отчуждения граждан от власти, как проявление протестных настроений, укрепившихся за последнее время в обществе.

Вместе с  тем дееспособность Госдумы во многом зависит от нее самой. По многим признакам российским парламентариям недостает профессионализма, в первую очередь политического. Госдума нарушает собственный регламент, впустую тратит значительную часть времени, особенно пленарных заседаний. В основной сфере деятельности Госдумы по законодательству сказывается относительная неупорядоченность. В результате в законодательстве часто преобладает количество, а не качество. В отличие от Госдумы члены Совета Федерации подчас отстаивают интересы не всей России, а лишь отдельных ее частей, но более прагматичны и уравновешены.

Госдума не обеспечивает своим законотворчеством реализацию ряда кардинальных положений Конституции РФ по правам человека. В стране остро ощущается недостаточность законодательного оснащения повседневной деятельности в самых разных областях общественной жизни. В результате происходит регулирование ее президентскими указами, что сказывается и на практике реализации принципа разделения властей.