Теория разделения властей

 Глава 5 Конституции Российской Федерации раскрывает  основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст.11  Конституции Федеральное Собрание  наряду с Президентом   и   судами   Российской   Федерации    осуществляет государственную  власть  в нашей стране.  На федеральном уровне Федеральное   Собрание   представляет   законодательную    власть Российской Федерации.  Каждая палата устанавливает порядок работы  в самостоятельно   принимаемом   ею   регламенте.

Палаты в    основном    заседают   раздельно.   Единственным совместным органом двух палат,  является согласительная комиссия, которая образуется  палатами  в случае возникновения разногласий при принятии закона. В связи   с   принятием   Конституции    России    изменился конституционный   статус   законодательного  и  представительного органа  государственной власти  Российской  Федерации.  В  новой Конституции  России  перечень  вопросов,  подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Из сферы ведения парламента  исключены  распорядительные  и  контрольные  функции. Парламентский контроль достаточно ограничен. Как уже говорилось, за палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением  федерального   бюджета    ,а    за Государственной  Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Конституционная компетенция палат Федерального собрания заключается в том, что им дозволено Конституцией.

_____________

¹ Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. Редактор В.А. Четвернин. М., 1997. С. 417.

Существуют три  основные группы  полномочий  Федерального собрания, 

которые установлены  Конституцией:  во-первых, относящиеся  к исключительному ведению палаты (статьи 102 и 103);  во-вторых, связанные с организацией деятельности палаты (ст.101); в-третьих, по принятию федеральных законов (ст.105).

 Статьи 102 и  103  являются  юридическим  выражением  системы сдержек  и  противовесов  в  построении и функционировании  высших органов законодательной,  исполнительной  и  судебной  власти, эти статьи перечисляют вопросы, которые находятся в ведении соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Это означает, что окончательное решение по этим вопросам (постановление) принимает соответствующая палата. Тем не менее решение большинства из этих вопросов так или иначе пересекается с конституционными полномочиями других органов государственной власти, предопределяется их позицией, а по некоторым вопросам решение палаты может порождать правовые последствия, отнюдь не вытекающие из полномочия палаты решать этот вопрос (например, решение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству фактически определяет судьбу не Правительства, а самой Государственной Думы). Почти все эти вопросы (и соответствующие полномочия палат) упоминаются в других статьях Конституции. Перечисление вопросов, находящихся в ведении палат Федерального Собрания, принципиально важно, поскольку тем самым точно описывается круг вопросов, регулируемых общеобязательными актами палат – постановлениями.

Совет Федерации  утверждает изменение границ между  субъектами Федерации. Совет Федерации, во-первых, должен установить наличие такого согласия, во-вторых, санкционировать договоренность соответствующих субъектов Федерации, если при этом не нарушаются интересы других субъектов РФ. Если Совет Федерации не утвердит решение соответствующих субъектов РФ об изменение границ между ними, то возможен спор о компетенции, который в соответствии с ч. З ст. 125 Конституции может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Назначение выборов  Президента РФ и отрешение его  от также относится к ведению  Совета Федерации.

Кадровые назначения, осуществляемые Советом Федерации (назначение судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ) входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти и в федеративных отношениях. Однако неурегулированность таких вопросов, как сроки предложения кандидатур Президентом, возможность или невозможность вторичного внесения отклоненной кандидатуры, порождает серьезные проблемы в сфере эффективного функционирования отдельных из указанных государственных органов и легитимности осуществления полномочий некоторыми должностными лицами. Также Совету Федерации и Государственной Думе даны полномочия формировать на паритетных началах Счетную палату,выдвигать обвинение против Президента РФ.

Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России отнесено к ведению Государственной Думы ввиду того, что данное должностное лицо призвано исходить из общефедеральных интересов при проведении кредитно-денежной политики и быть в значительной степени независимьм от субъектов РФ. В решении вопроса об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ Конституция предоставляет Государственной Думе существенно большую самостоятельность, чем Совету Федерации в вопросе об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В последнем случае Президент РФ “вносит в Совет Федерации предложение” об освобождении от должности , а в первом Президент “ставит вопрос” об освобождении от должности Председателя Центрального банка .

Объявление амнистии , назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека  - это единственные вопросы, на решении которых палатой федерального Собрания (а именно - Государственной Думой) никак не отражаются полномочия других

государственных органов, не требуется инициатива Президента, а решение может породить только те последствия, которые предусмотрены в самом решении.

Решение Государственной  Думы об амнистии не нуждается в  каком-либо дополнительном утверждении. На уровне субъектов РФ решения об амнистии приниматься не могут. Эти вопросы – исключительная компетенция Российской Федерации в лице Государственной Думы.

Другая группа полномочий Федерального собрания РФ связана с организацией деятельности палат. В соответствии со статьей 101 Конституции РФ Государственная Дума и Совет Федерации избирают из своего состава Председателей и их заместителей.

  В соответствии с п. 3 ст. 101 Конституции РФ  Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам совего ведения парламентские слушания.

 Практически  все наиболее значимые вопросы  , рассматриваемые палатами, проходят  через их комитеты и комиссии. В настоящее время в Совете  Федерации образованы 3 постоянные комиссии - по Регламенту и парламентским процедурам; Мандатная и Счетная - и 11 комитетов - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовьм вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; по вопросам экономической политики; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, по делам Севера и малочисленных народов.

Каждая из палат  принимает свой регламент и решает вопросы  внутреннего распорядка своей деятельности.

  Третья группа полномочий Федерального Собрания РФ связана с принятием законов.

Конституция (ст. 104) предоставила право законодательной инициативы Президенту РФ, Совету Федерации, членам совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду по вопросам их ведения. Круг субъектов законодательной инициативы в РФ довольно широк.   Это в значительной степени  отличает Российскую Конституцию от Конституций других государств. Даже депутаты Государственной Думы  подчас выдвигают законопроекты, предполагающие  регулирование одних и тех же вопросов, не говоря  уже о внесении законпроектов по тем же самым вопросам субъектами законодательной инициативы , находящихся вне рамок Государственной Думы.

Депутаты   Государственной   Думы   вносят    на    рассмотрение: законопроекты  и  поправки  к ним;  законодательные предложения о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных   законов;   законопроекты  о  внесении  изменений  и дополнений в действующие законы  Российской  Федерации  и  законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими силу.  Внесению законопроекта в законодательный орган  предшествует продолжительная  работа по его подготовке.  К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной  инициативы  обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения.    Все законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу.

  Конституция непосредственно упоминает только о двух  видах законов , принимаемых на федеральном уровне – федеральных конституционных законах и федеральных законах. Но Конституционный Суд  РФ  фактически ввел еще один, третий вид законов этого уровня – законы РФ о поправках к Конституции РФ.

      В иерархии нормативно-правовых актов РФ после Конституции РФ – акта высшей юридической силы  - следуют федеральные конституционные законы. В России за всю историю ее государственно-правового развития понятие  "федеральный  конституционный  закон" впервые закреплено Конституцией Российской Федерации 1993г.

 Особая юридическая   сила федеральных конституционных  законов находит свое выражение  в  том,  что  им  не  должны  противоречить обычные    федеральные    законы.   Признание за федеральными конституционными законами принципа верховенства выражается  также в том, что, будучи принятыми палатами Федерального Собрания, они, как и принятые поправки к Конституции,  не могут быть  отклонены Президентом  и возвращены в парламент на новое рассмотрение,  что возможно в отношении федеральных законов. Конституция обязывает  Президента России независимо от того, имеются у него возражения по  принятому  конституционному  закону или  нет,  подписать  его  в  той  редакции,  в  какой  он принят Федеральным Собранием, и обнародовать .

      Конституция Российской Федерации дает перечень вопросов,  по которым  принимаются  федеральные  конституционные  законы.   Это законы  об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории России или в ее отдельных местностях;  о принятии в Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта,  а также об изменении конституционно-правового  статуса Федерации  ;  о государственных флаге,  гербе и гимне Российской Федерации,  их описании и порядке  официально  о использования;  о референдуме;  о режиме военного положения; об Уполномоченном по правам человека; о   порядке   деятельности   Правительства  Российской  Федерации;  о судебной системе РФ; о полномочиях, порядке образования и деятельности  Конституционного  Суда,  Верховного Суда,  высшего Арбитражного  Суда  и иных   федеральных   судов ; о Конституционном Собрании. Федеральные конституционные законы не могут быть приняты за пределами этих четырнадцати вопросов.

Федеральный конституционный  закон считается  принятым,  если он одобрен большинством не менее  трех четвертей (134 голоса) голосов от общего числа членов Совета Федерации  и не менее двух третей (как минимум 300 голосов) голосов  от общего   числа   депутатов   Государственной Думы,  в то время как для принятия  федеральных законов достаточно простого большинства.

Проект федерального  конституционного закона проходит три  чтения в Государственной Думе, если Государственной Думой  применительно к конкретному  проекту  не будет принято иное решение. Принятый закон также в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию. Федеральные конституционные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания президентом. В настоящее время приняты и вступили в силу всего пять Федеральных конституционных законов: “О Конституционном Суде РФ”, “О референдуме РФ”, “Об арбитражных судах в РФ”, “О судебной системе РФ” и “Об  уполномоченном по правам человека в РФ”.^*1

      Процедура принятия федерального закона Государственной  Думой в соответствии с ее Регламентом  осуществляется в трех чтениях. Принятые Государственной Думой федеральные законы в  течение пяти  дней  передаются  на  рассмотрение Совета Федерации.  Часть 4 статьи 105 Конституции предоставляет Совету Федерации право одобрять или отклонять федеральные законы. При этом в Конституции предусмотрено два варианта одобрения. Федеральный закон считается одобренным  Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты (что составляет как минимум 90 голосов), либо если в течение 14 дней  он не был рассмотрен Советом Федерации. Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации в случае если за такое решение проголосовало  более половины от общего числа членов этой палаты, а также в случае, если за его одобрение  не проголосовало необходимое  число членов Федерации. Не все принятые Государственной Думой федеральные законы могут быть одобрены  Советом Федерации без рассмотрения. Обязательному рассмотрению   в   Совете  Федерации  подлежат принятые Государственной Думой федеральные  законы  по  вопросам: федерального бюджета;  федеральных налогов и сборов;  финансового валютного,  кредитного,   таможенного   регулирования,   денежной эмиссии;   ратификации   и   денонсации  международных  договоров Российской Федерации;  статуса и защиты  государственной  границы Российской Федерации; войны и мира.

  Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту России,  который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Федеральные законы  подлежат официальному опубликованию  в течение семи дней  после их подписания  Президентом и направляются для официального опубликования Президентом.