Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений

     Правоспособность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной правоспособностью.

     Предложение именовать (и, следовательно, считать) правоспособность государства и  иных публично-правовых образований  целевой, т.е. вытекающей из тех функций носителей публичной власти, которые они выполняют в интересах общества, вряд ли вносит что-либо новое в уяснение ее сущности. Основной критерий, который, по мнению сторонников такого решения, не позволяет считать правоспособность рассматриваемых лиц специальной, заключается в том, что государство, принимая законы, само может устанавливать более широкий объем своей правоспособности.²¹ Но разве оно не может поступить так же в том случае, если правоспособность государства признать целевой? Главное, видимо, заключается в том, что государство и иные публично-правовые образования при участии в гражданско-правовых отношениях могут обладать лишь теми правами и обязанностями, которые прямо предусмотрены законом. При отсутствии такой прямой фиксации в законе и иных нормативных актах гражданско-правовые действия названных субъектов также признаются правомерными, если не противоречат основным целям их деятельности. Традиционно это именуется специальной правоспособностью.

     Сфера гражданско-правовых отношений, участниками  которых являются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, достаточно широка. Важнейшими среди них являются отношения собственности. Российской Федерации принадлежит та часть государственной собственности, которую закон именует федеральной. Имущество, принадлежащее на праве государственной собственности субъектам РФ, составляет собственность субъектов РФ. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (ст. 214 ГК). Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК).²²

     Как и любому иному собственнику, Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным  образованиям принадлежат права  владения, пользования и распоряжения их имуществом.²³ Они могут осуществлять правомочия собственника как непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и опосредованно, создавая самостоятельные субъекты гражданского права - унитарные предприятия и учреждения с закреплением за ними имущества на вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В последнем случае имущество остается в собственности публично-правового образования.

     В Постановлении Правительства РФ от 31 августа 2000 г. N 648 "Вопросы государственной  регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности" установлено, что государственная регистрация права хозяйственного ведения и оперативного управления на закрепленное за организацией имущество в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним "осуществляется с указанием Российской Федерации как собственника данного имущества".

     Российская  Федерация, субъекты РФ, муниципальные  образования выступают в качестве субъектов гражданского права и  в обязательственных отношениях. Существует много и иных случаев такого выступления. От имени Российской Федерации действует Министерство финансов РФ, когда выпускает государственные займы (ст. 817 ГК). Государство, субъекты РФ, а также муниципальные образования гарантируют в порядке их субсидиарной ответственности возврат вкладов граждан банками, в уставном капитале которых более 50% их акций или долей участия (п. 1 ст. 840 ГК). Названные субъекты гражданского права являются участниками обязательственных отношений, возникающих при эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг, а также при организации лотерей (ст. 1063 ГК).²⁴

     Федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ могут выступать  государственными заказчиками в  договорных связях по поставкам и подряду для государственных нужд (ст. ст. 525, 763 ГК).

     Широкий круг полномочий по участию в гражданско-правовых обязательствах предоставляет органам  местного самоуправления, действующим  от имени муниципальных образований, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки; определять в договорах условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов, выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты (ст. 29, 42).²⁵ Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиками на выполнение работ по благоустройству территорий, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции и оказанию услуг для населения.

     Возможно  участие государства, субъектов  РФ, муниципальных образований в  иных договорных правоотношениях при  условии, что эти действия не выходят  за рамки их правоспособности и соблюдается  принцип равенства с другими участниками гражданского оборота (например, в договорах поручения, доверительного управления имуществом, совместной деятельности и др.). Российская Федерация становится участником гражданско-правовых отношений в случаях взыскания в доход государства имущества по некоторым недействительным сделкам (ст. ст. 169, 179 ГК).

     Закон предусматривает участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований также в обязательствах из причинения вреда, в которых они  могут выступать в качестве субъектов ответственности. Они обязаны возмещать вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. ст. 16, 1069 ГК). Государство, а в случаях, предусмотренных законом, субъекты РФ и муниципальные образования обязаны возмещать вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (ст. 1070 ГК).²⁶

     Российская  Федерация, субъекты РФ, муниципальные  образования могут быть участниками  наследственных правоотношений. Любой  из названных субъектов может  быть призван к наследованию по завещанию, а Российская Федерация при определенных условиях - и к наследованию по закону (ст. ст. 1116, 1151 ГК).²⁷

     Если  в составе объектов наследственного  правопреемства имеются исключительные права наследодателя на произведения литературы, науки, искусства, изобретения и т.п., то названные субъекты гражданского права могут стать обладателями тех правомочий в составе исключительных прав, которые в соответствии с нормами наследственного права переходят к наследникам. Переходят по наследству, например, право на использование произведения, право на получение авторского вознаграждения, патент на изобретение, полезную модель, промышленный образец и право на их получение²⁸ (ст. 29 Закона РФ от 9 июля 1993 г. "Об авторском праве и смежных правах"; п. 6 ст. 10 Закона РФ от 23 сентября 1992 г. "Патентный закон Российской Федерации"

     В соответствии с действующим законодательством  участниками гражданско-правовых отношений  при осуществлении внешнеэкономической  деятельности могут быть любые субъекты гражданского права. Право Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований быть участниками этой деятельности предусмотрено ст. 11 Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", ст. 1 Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", ст. 34 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

     Осуществляя внешнеэкономическую деятельность, каждый субъект гражданского права самостоятельно заключает внешнеэкономические договоры с иностранными гражданами и юридическими лицами, исполняет их и несет ответственность в случаях нарушения обязательств.²⁹

     При совершении государственными либо муниципальными юридическими лицами внешнеэкономических сделок с иностранными субъектами государство, субъекты РФ, муниципальные образования не являются участниками внешнеэкономического оборота. Они становятся участниками внешнеэкономических гражданских отношений лишь в случаях заключения сделок от их имени в порядке, предусмотренном ст. 125 ГК, т.е. заключения их органами государственной власти, органами местного самоуправления, действующими в рамках их компетенции, либо государственными и муниципальными органами, юридическими лицами и гражданами на основании специальных поручений Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований.

     Следует иметь в виду, что согласно ст. 11 Закона "О государственном регулировании  внешнеторговой деятельности" Российская Федерации, ее субъекты и муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность непосредственно только в случаях, установленных федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ.³⁰

     Так, в Постановлениях Правительства РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся за рубежом" и от 14 января 2002 г. N 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" содержится перечень возможных гражданско-правовых сделок и порядок принятия решений о их совершении в отношении недвижимого имущества, находящегося за рубежом.

     Основные  положения порядка привлечения  из иностранных источников денежных средств, а также предоставления кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям предусмотрены в БК РФ (ст. ст. 7, 8, 95, 99, 106, 108, 109, 122 - 128).

     От  имени государства совершают  и исполняют внешнеэкономические  сделки торговые представительства РФ за границей и иные органы исполнительной власти (Минимущество РФ, Минфин РФ, Центральный банк РФ и др.), наделенные соответствующей компетенцией. Например, получение иностранных кредитов Российской Федерацией осуществляется Правительством РФ на основе международных договоров, гражданско-правовых договоров и гарантий от имени Российской Федерации или Правительства РФ.³¹ Такие договоры, включая предоставление гарантий по займам, могут заключать также федеральные органы исполнительной власти или российские юридические лица, если они действуют по полномочию Правительства, оформленному в виде его постановления.

     Глава 3. Ответственность Российской Федерации,

     субъектов Российской Федерации  и муниципальных  образований

     по  обязательствам 

     Закон устанавливает, что Российская Федерации, субъекты РФ, муниципальные образования  подобно любому иному субъекту гражданского права несут самостоятельную  имущественную ответственность  по своим обязательствам. Подчеркивается, что они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных ими юридических лиц (ст. 126 ГК).³² Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, муниципального образования или юридического лица, либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.³³

     Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 56 ГК на Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования как на учредителей унитарных предприятий и собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников их имущества. Точно так же на них как на собственников имущества создаваемых ими учреждений возлагается субсидиарная ответственность по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 2 ст. 120 ГК). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК).