Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений

     В последнее время по поводу изложенной выше традиционной в науке гражданского права трактовки гражданской  правосубъектности государства  и иных государственно-правовых образований  как особой группы субъектов гражданского права, не являющихся юридическими лицами, высказаны критические замечания.

     По  мнению Д.В. Пяткова, существуют различные  способы персонификации государства  и других публичных образований  как субъектов права.⁸ Государство и иные публично-правовые образования, обладающие властными полномочиями, являются субъектами конституционного права. А выступая в сфере хозяйственной, экономической, они лишаются своих публично-властных свойств и предстают как хозяйственные публичные организации. Поэтому нельзя говорить о РФ, ее субъектах и муниципальных образованиях как о самостоятельных субъектах гражданского права. "Субъектами гражданского права являются одноименные лица, обладающие гражданской правосубъектностью... Хозяйственная публичная организация - это не государство в гражданском правоотношении, а юридическое лицо, участвующее в имущественном правоотношении".

     Предлагаемая  Д.В. Пятковым концепция правосубъектности  государства и других публично-властных образований вряд ли приемлема. Прежде всего она противоречит законодательному решению проблемы. Как показано выше, закон не считает государство и других лиц, входящих в эту группу субъектов гражданского права, юридическими лицами. Они повсюду в законе обозначаются каждый своим именем и нигде не называются юридическими лицами (см. гл. 4, ст. 16, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 179, ст. ст. 212, 240, 279, 306, 525, 817, 1069, 1070, п. 2 ст. 1116, ст. 1151 ГК).⁹

     У государства, выступающего в качестве субъекта гражданско-правовых отношений, вопреки высказанному взгляду, суверенитет, властные полномочия не исчезают. Иначе не было бы необходимости в п. 1 ст. 124 ГК специально указывать, что оно выступает на равных началах с другими участниками гражданских отношений. Наконец, при предлагаемом подходе невозможно обосновать наличие у государства иммунитета при его выступлении во внешнеэкономических отношениях (ст. 127 ГК).

     Включение Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований  в число участников гражданских  правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.¹⁰

     Этот  принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов  гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества государства, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они "выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (ст. 124 ГК).

     Внутренне присущее гражданско-правовому регулированию  свойство равенства участников гражданских  правоотношений делает невозможным  использование государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями властных полномочий при осуществлении ими своей гражданской правосубъектности. Во все периоды существования гражданских правоотношений - при их возникновении, реализации и прекращении - эти субъекты не могут реализовать свои властные полномочия в отношении других участников гражданских правоотношений. Они выступают в гражданском обороте так же, как юридические лица, подчиняясь всем установленным для последних правилам.

     Вместе  с тем следует отметить, что  государство, обладая властными полномочиями, в рамках публичного права имеет возможность воздействовать на гражданско-правовые отношения, уже существующие в реальности (см., например, ст. 417, п. 2 ст. 422 ГК).

     В нормах финансового права имеют  место попытки "забывать" о принципе равенства в имущественных отношениях с иными субъектами гражданского права; используя законодательные возможности публичной власти, поставить государство в привилегированное положение в отношении других участников гражданского оборота . Например, Бюджетный кодекс РФ содержит нормы, ограничивающие объем гражданских правомочий контрагентов государственных и муниципальных бюджетных учреждений.¹¹ Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ, если уменьшен объем бюджетных средств, выделяемых такому учреждению для финансирования заключаемых им договоров, то, во-первых, бюджетное учреждение и его контрагент должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора; во-вторых, от бюджетного учреждения его контрагент вправе потребовать только реальный ущерб, причиненный изменением условий договора, а не убытки в полном объеме (т.е. и упущенную выгоду), как это предусмотрено ст. 15 ГК. Тем самым государство и иные публично-правовые образования как собственники имущества созданных ими бюджетных учреждений приобретают возможность ограничения объема субсидиарной ответственности, которую они несут по обязательствам своих учреждений при недостаточности у последних денежных средств (ст. 120 ГК).

     Иначе решается проблема правосубъектности  государства и иных публично-правовых образований в законодательстве иностранных государств. По общему правилу, в гражданских кодексах и других законодательных актах этих стран, а также в научных исследованиях государство и иные публично-правовые образования признаются юридическими лицами публичного права. Среди критериев, отграничивающих данную группу юридических лиц от юридических лиц частного права, обычно называют публичный характер преследуемых ими целей, наличие властных полномочий, возникновение и прекращение их на основе специальных актов государственных органов.

     К юридическим лицам публичного права  относятся: государство (в гражданско-правовых отношениях оно действует обычно в качестве казны), государственно-территориальные  и муниципальные образования, организации  и учреждения, осуществляющие общественно полезные функции.

     В дореволюционной России группу юридических  лиц публичного права составляли: казна, представляющая государство  с хозяйственной стороны, дворянское, городское и сельское общества, земство (городское и уездное), казенные учебные заведения, монастыри, церкви, архиерейские дома.¹²

     Деятельность  юридических лиц публичного права  регламентируется нормами конституционного, административного и других отраслей публичного права. Если они оказываются  субъектами имущественных отношений, на их деятельность распространяются нормы частного права (гражданского, торгового). В таких случаях их правосубъектность приравнивается к правосубъектности юридических лиц частного права.

     Глава 2. Участие Российской Федерации, субъектов

     Российской  Федерации и муниципальных  образований

     в гражданских правоотношениях 

     В соответствии со ст. 125 ГК участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством,¹³ осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления без специального уполномочия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют соответственно от имени государства, или его субъекта, или муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Стороной гражданского правоотношения становится в этих случаях не орган государственной власти или орган местного самоуправления, а само государство, либо его субъект, либо муниципальное образование.¹⁴

     Между тем государственные и муниципальные  публично-правовые образования нередко  для осуществления имущественных  отношений наделяют свои органы (например, Министерство финансов РФ, Федеральное  казначейство РФ, Министерство имущественных отношений РФ) правами юридических лиц обычно в форме учреждений с закреплением за ними имущества на праве оперативного управления.¹⁵

     Возникает ситуация, при которой один и тот  же орган может действовать в  двух ипостасях: как орган публично-правового образования, реализующего свои полномочия от его имени, или как орган учреждения (юридического лица), действующего от имени последнего. В этих случаях, особенно при возникновении вопроса о субъекте ответственности за нарушение договорных обязательств, важно уяснить, в каком качестве действовал орган в данном правоотношении.

     Критерием, позволяющим принять правильное решение, по мнению Е.А. Суханова, является выяснение вопроса о том, в  чьих интересах - публично-правового  образования как субъекта гражданского права или его юридического лица (финансируемого им учреждения) возникло соответствующее гражданское правоотношение.¹⁶ Вывод о том, в состав какого имущества - непосредственно государственного (муниципального) или имущества этого юридического лица - включается результат товарообмена, зависит от ответа на поставленный вопрос.

     Какие же органы государственной власти и  органы местного самоуправления могут, реализуя установленную для них  компетенцию, действовать в сфере  гражданского права от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований?

     На  федеральном уровне от имени государства  возможностью своими действиями приобретать  и осуществлять имущественные и  личные неимущественные права и  обязанности, выступать в суде обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и другие органы государственной власти. Чаще всего гражданско-правовые действия от имени государства совершают в пределах своей компетенции органы исполнительной власти, уполномоченные управлять государственным имуществом, финансами.¹⁷

     Так, Министерство имущественных отношений  РФ в пределах своей компетенции  осуществляет от имени Российской Федерации: управление и распоряжение федеральным  имуществом, кроме случаев, когда  выполнение указанных полномочий отнесено в соответствии с законодательством к компетенции других органов; закрепление находящегося в федеральной собственности имущества в хозяйственное ведение унитарных предприятий и в оперативное управление казенных предприятий и учреждений; предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, государственным учреждениям и казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования, а другим организациям и гражданам - в аренду; принятие в установленном порядке решений о создании, реорганизации и ликвидации находящихся в ведении Министерства учреждений; реализацию прав акционера (участника) акционерных обществ (хозяйственных обществ), акции (доли в уставном капитале) которых находятся в федеральной собственности; передачу для продажи в установленном порядке объектов приватизации специализированному государственному учреждению, которому Правительством РФ предоставлены функции по продаже приватизируемого федерального имущества и т.п.¹⁸

     Среди органов государства, выступающих  от его имени в гражданском  обороте, важная роль принадлежит Федеральному казначейству РФ. Казначейство представляет собой единую централизованную систему  органов, состоящую из Главного управления федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов в республиках, краях, городах и районах.¹⁹ Органы казначейства являются юридическими лицами, организуют, осуществляют и контролируют исполнение бюджета, управляют доходами и расходами бюджета на счетах казначейства в банках, обслуживают совместно с Центральным банком государственный внутренний и внешний долг РФ, организуют и осуществляют в установленном порядке размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении Правительства, и др.

     От  имени субъектов РФ в гражданских  правоотношениях могут выступать  президенты, губернаторы, правительства, министерства и ведомства, администрации  и др. Среди органов местного самоуправления (их наименования устанавливаются в  уставах муниципальных образований), выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципальных образований, следует назвать городские, сельские, поселковые собрания народных представителей, исполнительные органы (мэры, старосты и др.).

     Наряду  с изложенным порядком участия государства, субъектов РФ и муниципальных  образований в гражданских правоотношениях  закон предусматривает и иной специальный правовой механизм такого участия. Согласно п. 3 ст. 125 ГК от имени  государства, его субъектов и муниципальных образований по их специальному поручению в гражданских правоотношениях могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Случаи и порядок таких выступлений должны предусматриваться федеральными законами, нормативными актами федерального уровня и актами субъектов РФ и муниципальных образований.²⁰ Таким образом, выступление от имени государства, субъектов РФ и муниципальных образований в рассматриваемых случаях должно опираться на нормативный акт, допускающий такую возможность, договор поручения и доверенность соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления.

     Сфера участия государства, субъектов  РФ, муниципальных образований в  отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определяется рамками их гражданской правоспособности, которая трактуется в юридической литературе как специальная, допускающая возможность иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом.