Проблемні аспекти законодавства України про місцевий референдум

     Протокол  з результатами підрахунку голосів підписуються головою, заступником голови, секретарем і членами відповідної комісії з референдуму.

     Відповідна  комісія з референдуму може визнати результати референдуму недійсними через допущені в ході голосування або під час підрахунку голосів порушення Конституції України, Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» та інших законів.

     Референдум  вважається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування.

     Офіційні повідомлення про результати референдуму публікуються відповідною комісією не пізніш як на десятий день після референдуму.

     Рішення, прийняті референдумом, обнародуються  у встановленому законодавством порядку опублікування актів  місцевих рад і водяться в дію з моменту їх опублікування, якщо в самому рішенні не визначено інший строк.

     Датою прийняття рішення вважається день проведення референдуму.

     Зміна або скасування рішень, прийнятих референдумом, проводиться також референдумом. Зміна або скасування рішень, прийнятих місцевим референдумом, може здійснюватись також за Законом «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (ст. 45) відповідною місцевою радою (більшістю не менш як дві третини від загальної кількості її складу) з обов'язковим затвердженням її рішення на референдумі, який повинен бути проведений впродовж шести місяців після внесення цих змін або скасування рішення попереднього референдуму.

     Новий місцевий референдум з тих самих  питань, що виносилися на попередній референдум, може бути призначено не раніш як через рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.

     Чинне законодавство України передбачає юридичну відповідальність за порушення  законодавства про місцеві референдуми²⁰.

     Таким чином, на відміну від всеукраїнського референдуму, який є формою безпосереднього волевиявлення всього або більшості українського народу як політичної нації, формою безпосередньої демократії загальнонаціонального характеру, загального народовладдя, місцевий референдум є волевиявленням певних спільнот, зокрема територіальних, тобто проявом безпосередньої демократії місцевого характеру, місцевого народовладдя, зокрема місцевого самоврядування. Місцевий референдум - одна з форм діяльності територіальних громад, вища форма місцевого самоврядування, право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

     Основні засади організації і проведення місцевих референдумів у цілому ідентичні  основним засадам організації і  проведення всеукраїнського референдуму  та місцевих, парламентських і президентських виборів. Місцеві референдуми ґрунтуються на принципах загальності, рівності, прямого характеру участі громадян у цих референдумах і таємності голосування.

      Розділ ІІІ. Проблемні аспекти законодавства України про місцевий референдум 

     На жаль, за двадцять років незалежності територіальні громади в Україні так і не отримали належно унормованих на законодавчому рівні дієвих інститутів і форм локальної демократії, котрі на сьогодні є повсякденними для багатьох держав-учасниць ЄС (місцеві референдуми, місцеві ініціативи, локальне вето, обговорення питань місцевого значення тощо)²¹. Територіальна громада нині залишається заручником архаїчної, лише косметично оновленої, пострадянської за часом і радянської по суті, системи місцевого самоврядування. Центральною ланкою цієї системи залишаються місцеві ради, надмірні повноваження яких надають їм абсолютну монополію на вирішення питань місцевого значення та нівелюють потенціал локальної демократії в Україні.

     На  сьогодні базовим законодавчим актом, що регулює суспільні відносини у сфері референдумів, є Закон України « Про всеукраїнський та місцевий референдуми» Його було прийнято Конституцією України, а тому,відповідно до п.1 Розд. ХV Основного Закону , він є чинним у частині, що не суперечить Конституції України. Норми цього Закону здебільшого є концептуально застарілими і не відображають сучасні реалії у відповідній сфері суспільних відносин, значна їх частина не відповідає Конституції України, не узгоджується з нормами інших, прийнятих пізніше , законодавчих актів, і, де–факто, є непридатною для практичного застосування²².

     Значним кроком вперед у механізмі реалізації гарантованого державою права громадян на участь у місцевому референдумі  мав би бути закон щодо інституту  місцевого референдуму, який забезпечить контроль територіальної громади за діяльністю місцевої влади, зокрема у частині взятих нею зобов’язань на шляху до побудови громадянського суспільства.

     На виконання п. 170 Орієнтовного плану законопроектних робіт на 
2008 р., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 р. № 534-р, Міністерством юстиції України було розроблено проект Закону України "Про місцевий референдум та інші форми безпосереднього волевиявлення територіальної громади".

     Окреслимо сутність і зміст основних новел Законопроекту, які мають забезпечити реальність і дієвість інституту місцевого самоврядування в Україні. Ці новели є в усіх основних структурних елементах інституту місцевого самоврядування.

     Безперечно, для будь-якого інституту конституційного права України важливим є визначення його титульної категорії. Для інституту місцевого референдуму такою категорією є "місцевий референдум". У юридичній науці, як уже підкреслювалось, ця категорія має багато визначень.

     У Законопроекті, при унормуванні поняття "місцевий референдум", прийняті такі висхідні положення. По-перше, місцевий референдум - це конституційно закріплена форма безпосереднього волевиявлення територіальних громад і їх дискретна прерогатива (ст. 143 Конституції України); по-друге, місцевий референдум має свій предмет питання місцевого значення; по-третє, місцевий референдум - це самостійний вид конституційних правовідносин, якому властивий власний суб'єктно-об'єктний склад; по-четверте, місцевий референдум має яскраво виражений локально-територіальний характер, просторовим ареалом його проведення є адміністративно-територіальна одиниця село, селище, місто, район в місті територія, де реально проживають члени територіальних громад.

     Таким чином, Законопроект визначає, що місцевий референдум - це форма безпосереднього волевиявлення жителів села чи добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, зареєстрованих в установленому законом порядку, місцем проживання яких є одна з цих адміністративно-територіальних одиниць²³.

     Важливою  складовою інституту місцевого  референдуму є принципи, тобто  ті ідеї та ідеали, які покладені  в основу цієї форми локальної демократії. Принципи місцевого референдуму є багатоманітними. Утім, у Законопроекті були унормовані лише ті з них, які визначають загальні засади прав громадян на участь у місцевому референдумі, що є логічним з огляду на гуманоцентричні ідеали чинного законодавства України.

     Отже, серед принципів участі громадян у місцевому референдумі в Законопроекті пропонується унормувати такі.

     Місцевий  референдум проводиться на основі загального, рівного, прямого і вільного волевиявлення громадян шляхом таємного голосування.

     Підготовка  і проведення місцевого референдуму  здійснюються відкрито і гласно.

     Громадянам  гарантується вільне волевиявлення. Ніхто не може бути примушений до участі чи неучасті у місцевому референдумі.

     Ще  однією важливою складовою інституту  місцевого референдуму є його предмет, тобто коло питань, які підлягають вирішенню шляхом безпосереднього голосування виборців - членів територіальної громади. Зі змісту вищезазначеної дефініції "місцевий референдум" можна зробити висновок, що таким предметом є "питання місцевого значення".

     Справді, чинні нормативно-правові акти оперують відповідним терміном (ч. 1 ст. 140, ч. 1 ст. 143 Конституції України; абз. 5 ст. 1, ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 13, п. 14 ч. 6 ст. 55, ч. 1 ст. 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"). Утім, чинне законодавство не містить визначення поняття "питання місцевого значення".

     Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" предметом місцевого референдуму визначає будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до компетенції місцевого самоврядування. Подібне визначення предмета місцевого референдуму міститься і в ст. 4 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Однак запропоноване зазначеними законодавчими актами коло питань, які можуть виноситись на місцевий референдум, не повною мірою відповідає поняттю "питання місцевого значення", які, відповідно до ч. 1 ст. 143 Конституції України, мають право вирішувати територіальні громади села, селища, міста.

     Відповідно  до ст. 4 Європейської хартії місцевого  самоврядування, місцеві влади, у  межах закону, мають повне право вільно діяти за власною ініціативою щодо будь-якого питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене іншому органу²⁴.

     Ураховуючи  законодавчу невизначеність поняття "питання місцевого значення", неможливість визначити перелік питань, які можуть вирішуватись безпосередньо територіальною громадою на місцевому референдумі, Законопроектом запропоноване таке визначення питань місцевого значення - "питання, віднесені Конституцією України, законами України до компетенції місцевого самоврядування, у тому числі питання про дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських, районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів, а також інші питання, які не віднесені до компетенції органів державної влади". При цьому у проекті Закону зауважується, що на місцевий консультативний референдум не можуть виноситись питання про дострокове припинення повноважень сільських, селищних, міських, районних у місті рад, сільських, селищних, міських голів, а також питання, які вирішуються виключно місцевим референдумом.

     Очевидною стала й необхідність окреслення в Законопроекті питань, які не можуть виноситись на місцевий референдум. Вважаємо, що до таких питань слід віднести питання про затвердження місцевого бюджету, скасування рішень органів державної влади, питання, віднесені до компетенції органів суду і прокуратури, а також вирішення кадрових питань, які відповідно до закону віднесені до повноважень органів місцевого самоврядування або сільського, селищного, міського голови, а також питання, які вирішуються органами місцевого самоврядування в умовах надзвичайного та воєнного стану.

     До  суттєвих недоліків регламентування  нині чинним Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" порядку призначення місцевих референдумів слід віднести визначення в цьому Законі суб'єктом призначення місцевих референдумів місцеві ради (ст. 12), що унеможливлює на практиці реалізацію закріпленого в ч. 2 ст. 78 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" права територіальної громади достроково припинити повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради. Очевидним є те, що жодна рада не прийме рішення про призначення місцевого референдуму про дострокове припинення своїх повноважень.

     З метою створення належної правової бази для забезпечення можливості використання територіальною громадою зазначеного права, а також з огляду на вимогу ч. 2 ст. 78 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми, проектом Закону - суб'єктом призначення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради, пропонується визначити сільського, селищного, міського голову, а також регламентувати особливості процедури такого референдуму.

     Відстоюючи  позицію щодо необхідності розширення обсягу спеціально-юридичних гарантій референдного процесу в Україні, недоліком чинного Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" вважаємо відсутність норм, які б передбачали присутність спостерігачів під час проведення місцевого референдуму.

     Натомість у Законопроекті є положення, які передбачають право присутності на засіданнях територіальної чи дільничної комісії з місцевого референдуму, у тому числі при підрахунку голосів та встановленні результатів голосування, на дільниці в день проведення місцевого референдуму у приміщенні, де проводиться голосування, офіційних спостерігачів від політичних партій, громадських організацій, інших держав і міжнародних організацій.