Проблемні аспекти законодавства України про місцевий референдум

a33108fЗМІСТ

ВСТУП 

     Обґрунтування вибору теми та її актуальність. Становлення громадянського суспільства в Україні та розбудова Української демократичної правової держави передбачають перетворення українського народу з об'єкта державного управління на пріоритетний суб'єкт владарювання. У зв'язку з цим перед українськими суспільством та державою постало завдання всебічного розвитку і вдосконалення всіх форм народовладдя, насамперед передбачених Конституцією. Особлива увага має надаватися розвитку тих форм демократії, за допомогою яких український народ може самостійно вирішувати найважливіші проблеми суспільного та державного життя.

     Конституція України в ст. 69 визначає пріоритетними  формами демократії вибори і референдуми. Вибори передбачають делегування народного суверенітету представницькому органу, референдуми дають змогу українському народу безпосередньо, через вільне голосування приймати важливі імперативні рішення. Поряд із всеукраїнським референдумом в Україні відповідно до чинного законодавства проводяться місцеві референдуми, які є важливою формою безпосередньої демократії, оскільки являють собою пряме волевиявлення територіальної громади та здійснення муніципальної влади. Саме тому вивчення питань організації, проведення та вдосконалення місцевих референдумів завжди є своєчасним та актуальним.

     Метою даної роботи є дослідження теоретичних та практичних проблем проведення місцевих референдумів в Україні.

     Метою роботи обумовлено вирішення наступних  завдань:

• характеристика місцевого референдуму як однієї з важливіших форм безпосередньої локальної демократії;
• розгляд видів місцевих референдумів;
• характеристика основних засад організації та проведення місцевих референдумів в Україні;
• аналіз проблемних аспектів законодавства про місцеві референдуми.

     Об’єктом  дослідження є правовідносини, що складаються в процесі організації, проведення та можливого вдосконалення місцевих референдумів в Україні.

     Предмет дослідження – законодавчі норми, що регулюють функціонування інституту місцевих референдумів в Україні.

     Аналіз  джерельної бази Правову основу дослідження складуть норми Конституції України, Закону України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми», Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні».

     У сучасній українській юридичній науці на сьогодні досліджені окремі питання демократичних конституційно-правових режимів, референдумів, референдного права та процесу тощо. Зазначені та споріднені проблеми неодноразово ставали предметом наукових досліджень таких українських правознавців, як М.О. Баймуратов, О.В. Батанов, С.В. Дерев'янко, В.М. Кампо, В.П. Колісник, А.М. Колодій, О.Л. Копиленко, М.І. Корнійчук, В.В. Кравченко, Л.Т. Кривенко, О.В. Марцеляк, В.Ф. Мелащенко, М.П. Орзіх, М.І. Ставнійчук, Ю.М. Тодика, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, М.В. Цвік, Л.П. Юзьков, О.І. Ющик та ін.

     Слід  також відзначити важливість впливу на пізнання юридичної природи референдної демократії в Україні наукових праць В. Ф. Погорілка та і "Референдне право України" (2006 р.), О. В. Скрипнюка "Демократія: Україна і світовий вимір", а також роботи "Референдуми в Європейському Союзі" за редакцією Д. С. Колодяжного (2007 р.) та ін.

     Концепцію референдної демократії неможливо обґрунтувати і без урахування здобутків наукових досліджень українськими правознавцями О.В. Совгирею, В.Е. Теліпком та ін., присвячених проблемам конституційного процесуального права і, зокрема, конституційним засадам референдного процесу в Україні.

     Безсумнівно значущими для відповідних наукових досліджень є погляди одного з фундаторів референдної ідеології Ж.Ж. Руссо, а також роботи мислителів, які вивчали окремі проблеми референдумів і референдної демократії в дорадянський період (А. Дюнан, А. Есмен, М.М. Ковалевський, 
С.А. Котляревський, Т. Курті, А. де'Токвіль, К.М. Тахтарєв, Б.М. Чичерін та ін.).

     Окрім зазначених авторів в роботі будуть використані публікації в журналах: Бюлетень міністерства юстиції України, Право України, Юридична Україна.

     Обґрунтування структури роботи Виходячи із зазначеної мети роботи і окреслених завдань, структурно робота складається з трьох розділів, містить висновки та список використаної літератури.

     Розділ І. Місцевий референдум – пріоритетна форма прямої демократії у місцевому самоврядуванні 

     Однією  з найважливіших форм прямого волевиявлення територіальної громади та здійснення муніципальної влади є референдум (від лат. Referendum — те, що має бути повідомлене). Дослідження теорії і практики референдуму органічно вимагає оперування визначеним поняттям референдуму. Слід відзначити, що в конституційно-правовій літературі сформульовано чимало визначень референдуму. Проте загальновизнане поняття референдуму в науці відсутнє.

     Поняття, яке розглядається, неодмінно має включати, крім традиційних складових, по-перше, елемент, що втілює іманентність, органічність, нерозривність будь-якого референдуму — як загальнонаціонального, так і місцевого, — з суверенітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить як у цілому, так і через його соціальні складові спільності — територіальні громади. По-друге, враховуючи, що світовий досвід, в тому числі новітнього часу, представляє референдум також в іншому розумінні — як спосіб політичного маніпулювання, поняття референдуму має включати такий елемент, як необхідність додержання в процесі організації, проведення та реалізації результатів референдуму всіх умов, закріплених Конституцією та законами.

     Отже, фундаментом конституційних основ місцевого референдуму як форми діяльності територіальної громади є конституційна модель суверенітету народу, в основі якої принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади¹. Органічність, нерозривність зазначеного зв'язку цілком закономірна, оскільки місцевий референдум — це одна з найважливіших форм реалізації територіальною громадою своєї влади, її участь у здійсненні народного суверенітету. Це положення диктує методологічний підхід дослідження конституційних основ місцевого референдуму. Він полягає в необхідності системного сприйняття та аналізу положень, настанов, гарантій та процедур Основного Закону, сукупність яких складає конституційну модель суверенітету народу, референдуму та місцевого самоврядування. Конституційна модель місцевого референдуму визначається та зумовлюється конституційною концепцією суверенітету народу та принципом визнання та гарантування державою місцевого самоврядування. Адже саме місцевий референдум дає змогу населенню відповідної території, на якій діє місцеве самоврядування, взяти участь у здійсненні народного суверенітету та найбільш повно здійснювати своє волевиявлення щодо основних питань місцевого значення².

     Слід  зазначити, що проведення місцевих референдумів передбачено законодавством багатьох країн світу. До початку XIX ст. референдуми взагалі переважно практикувалися на локальному рівні, зокрема перший достовірно відомий референдум було проведено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн.

     Активно референдуми стали застосовуватися в період демократизації виборчого права у 20-30-х роках XX ст. Новий значний імпульс для їх поширення та вдосконалення припав на роки після Другої світової війни. Саме в цей період референдум поряд з виборами набуває міжнародної підтримки та закріплення у Загальній декларації прав людини 1948 р., у ст. 21 якої записано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників»³.

     У сучасному світі законодавством різних країн закріплені різні підходи  стосовно допустимості застосування референдумів. Так, в одних державах використання цього інституту передбачено на центральному, регіональному та місцевому рівні (Італія, Швейцарія, Росія), в інших — на регіональному та місцевому рівні (США та Канада), в третіх — на центральному та місцевому (Білорусія). Вид нормативних актів, що регламентують порядок, проведення референдуму, залежать від того, на якій території проводиться голосування.

     У суспільно-політичне життя України  місцеві референдуми ввійшли  порівняно недавно, але вони одразу набули значного поширення, ставши політичною та правовою реальністю нашого часу.

     Закон України «Про всеукраїнський та місцеві  референдуми» не містить чіткого  визначення поняття місцевого референдуму. Аналіз ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» дає змогу говорити про те, що місцевий референдум законодавець розуміє як спосіб прийняття громадянами шляхом голосування рішень із важливих питань місцевого значення. Більш повно визначення місцевого референдуму міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», так, ст. 7 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає місцевий референдум як форму вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення⁴.

     Більшість вітчизняних учених визначають місцевий референдум, спираючись на нормативне визначення цього поняття, що міститься в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», або ж на законодавче розуміння місцевого референдуму, що закріплене в Законі України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» . Так, В.Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко та О.В. Батанов місцевий референдум розглядають як безпосереднє (пряме) волевиявлення територіальних громад щодо прийняття рішень із питань місцевого значення шляхом прямого голосування членів цих громад⁵.

     У свою чергу В.В. Кравченко визначає місцевий референдум як важливу форму безпосередньої демократії, що становить собою голосування 
виборців, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, шляхом якого приймаються рішення з найважливіших питань місцевого значення, за винятком тих, котрі, згідно із законом, не можуть бути винесені на місцевий референдум, яке обов'язкове для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких це рішення має імперативний характер⁶. Подібну точку зору поділяє і М.В. Оніщук, який під місцевим референдумом розуміє спосіб реалізації публічної влади територіальної громади шляхом загального голосування з питань місцевого значення⁷.

     Вважаємо, що концептуальною позицією при визначенні поняття місцевого референдуму має бути характеристика тріади його визначальних елементів, а саме — суті, змісту і завдань, що дає змогу розкрити правову природу такої форми безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні, повно та всебічно дослідити основні ознаки місцевого референдуму, надати чіткого, зрозумілого визначення.

     Так, за своєю сутністю місцеві референдуми є формою безпосередньої прямої локальної (місцевої) демократії, здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць⁸.

     Місцевий  референдум є вищою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. Він є також основним актом локальної нормотворчості територіальної громади, який дає їй змогу брати пряму участь в управлінні місцевими справами.

     Добре підготовлений референдум — це дієвий та необхідний спосіб вирішення багатьох важливих питань, чіткий «барометр» волевиявлення  місцевих жителів. Він дає змогу  грамотно та гнучко поєднувати представницькі форми з формами безпосередньої демократії, особливо з питань, які без урахування думки населення неприпустимо вирішувати або навряд чи вдасться вирішити.

     Головна мета демократичного референдуму — вирішити питання в інтересах суспільства шляхом вільного волевиявлення на основі максимального, об'єктивно можливого усвідомлення його учасниками всіх переваг та недоліків внесеного на обговорення питання та очікуваних наслідків. Важливо не допустити, щоб референдум став суперництвом в ім'я тріумфу над іншими. Вік має слугувати співробітництву для досягнення спільного блага, виключати конфронтацію та протистояння після голосування.