Общая характеристика системы пенсионного обеспечения

По достижении пенсионного возраста получатели пенсии по инвалидности будут иметь право также на получение (в дополнение к установленной пенсии по инвалидности) страховой части трудовой пенсии. Ее предполагается определять исходя из их расчетного пенсионного капитала на момент достижения пенсионного возраста за вычетом сумм, направленных на финансирование выплаты страховой части пенсии по инвалидности. В перспективе планируется ввести обязательное страхование инвалидности как часть пенсионной системы.

Пенсии по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве и профессионального заболевания предполагается перевести из системы обязательного пенсионного страхования в систему обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Социальная пенсия и базовая часть трудовой пенсии должна индексироваться с учетом инфляции (роста потребительских цен, прожиточного минимума пенсионера). Страховая часть пенсии неработающих пенсионеров увеличивается посредством индексации расчетного пенсионного капитала в зависимости от роста средней заработной платы в стране, инвестиционного дохода и уровня инфляции.

Накапливаемые пенсионные права работающих лиц, в том числе работающих пенсионеров, увеличиваются в зависимости от поступивших страховых взносов и соответствующего инвестиционного дохода7.

В ходе пенсионной реформы предполагается решить следующие задачи. Во-первых, гарантировать определенный уровень пенсии вне зависимости от стажа и заработка. Во-вторых, избежать уравниловки, но при этом обеспечить разумный разрыв между максимальным и минимальным размерами трудовой пенсии. В-третьих, найти стимул для постепенного вывода заработков из «тени». В-четвертых, взвешенно распределить финансовые риски во времени, а ответственность — между федеральным бюджетом и ПФР.

Учитывая, что новая пенсия трехуровневая, то соответственно и средства, направляемые работодателями на пенсионное обеспечение работников, распределяются на три потока. Первый поток — часть единого социального налога (14 %), поступающая в федеральный бюджет, и оттуда направляется на финансирование базовой части трудовой пенсии и социальных пенсий. Второй поток — страховой взнос (14; 12 или 11 % — в зависимости от возраста застрахованного гражданина) — поступает непосредственно в ПФР. Соответствующие суммы отражаются на индивидуальном счете конкретного работника и направляются на финансирование текущих обязательств пенсионной системы. При выходе работника на пенсию государство гарантирует ему выплату эквивалента (с учетом роста заработной платы в стране за этот период) той суммы, которая поступила на его индивидуальный счет. Третий поток — страховой взнос (от 2 до 6 %, начиная с 2006 г.), который поступает в ПФР, отражается в специальной части индивидуального лицевого счета конкретного работника и направляется на финансирование пенсии только в момент выхода данного работника на пенсию. Поступившие средства образуют персонифицированный резерв пенсионной системы, направляемый на инвестирование, доход от которого также фиксируется на индивидуальных счетах застрахованных лиц.

Полностью переход на новую систему планируется завершить в 2017 г. Таким образом, принципиальные элементы новой пенсионной системы уже определены, одобрены и начинают осуществляться на практике. Однако многие составляющие механизма ее реализации еще требуют конкретизации, поскольку зависят от многих экономических факторов. Среди них на первом месте стоят вопросы скорости выхода страны из общеэкономического кризиса, направлений развития экономики в долгосрочной перспективе, ее социальной направленности и т.п.

Решение этих вопросов определит не только уровень развития страховой пенсии, но и ее накопительной части, которая зависит от инвестиционного дохода. Ведь размер будет связан с направлением инвестиций с первого дня введения накопительных отчислений.

Предполагается установить обязательное профессиональное пенсионное страхование для лиц, занятых на работах с особыми условиями труда и отдельными видами профессиональной деятельности, а также работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и т.п. Для работников, имеющих необходимый специальный трудовой стаж на 1 января 2002 г., дающий право на досрочный выход на пенсию, должна быть произведена конвертация этих прав путем установления ПК по повышенным нормам учета стажа и заработка, в том числе «северного».

В отношении лиц, которым назначаются досрочные пенсии, должно быть введено обязательное профессиональное пенсионное страхование, предусматривающее выплату профессиональной пенсии до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Обязательное профессиональное пенсионное страхование предполагается осуществлять преимущественно на накопительной основе за счет дополнительных обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателем. Величина тарифа взносов будет определяться на основе специальных расчетов.

Профессиональное пенсионное страхование может быть осуществлено в следующих формах. Первая — предоставление профессиональных пенсий исходя из сумм пенсионных накоплений на специальных индивидуальных счетах в ПФР. Вторая форма — предоставление профессиональных пенсий исходя из сумм пенсионных накоплений в негосударственных профессиональных пенсионных системах, организационные формы и порядок функционирования которых устанавливается федеральным законом. Выбор формы финансирования профессиональных пенсий осуществляется в рамках заключения коллективных договоров (соглашений). Работодатель обязан учреждать профессиональный пенсионный план для работников, занятых на указанных рабочих местах, и заключать договор на его ведение с ПФР или негосударственной профессиональной пенсионной системой.

Вместо уплаты дополнительных обязательных страховых взносов может быть предусмотрена возможность значительного повышения заработной платы работникам, занятым на работах, дающих право на пенсии в связи с особыми условиями труда. При этом работодатели освобождаются от уплаты указанных взносов в ПФР или негосударственные профессиональные пенсионные системы.

Для работников бюджетной сферы (образования, медицины и т.д.), имеющих в настоящее время право на пенсию за выслугу лет, предусматривается рассмотреть вопрос о введении дополнительной профессиональной пенсионной системы для неработающих пенсионеров.

Реализация планов пенсионной реформы в настоящее время имеет следующие недостатки: недостаточно научно проработанные принципы обязательного пенсионного страхования; не учитывается отечественный и зарубежный опыт реформирования пенсионных систем; слабая юридическая техника при оформлении нормативных правовых актов различного уровня, встречаются противоречия в содержании их норм.

Итак, современная пенсионная система состоит из двух относительно самостоятельных подсистем: обязательного пенсионного страхования (в дальнейшем — страховая пенсионная система) и государственного пенсионного обеспечения (в дальнейшем — бюджетная пенсионная система). Они различаются в зависимости от тех источников, за счет которых выплачиваются пенсии, и по кругу лиц.

Страховая пенсионная система охватывает главным образом работников по найму, иные категории лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, и членов их семей. (Об этом говорилось выше.)

Бюджетная пенсионная система финансируется за счет государственного бюджета. Под ее воздействие подпадают: государственные служащие; военнослужащие и приравненные к ним лица; их семьи; участники Великой Отечественной войны; граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных аварий и катастроф; нетрудоспособные граждане — инвалиды, в том числе инвалиды с детства, дети-инвалиды, дети в возрасте до 18 лет, потерявшие одного или обоих родителей; малочисленные народы Севера, достигшие возраста 55 и 50 лет (соответственно мужчины и женщины); лица, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчины и женщины), не имеющие права на пенсию по страховой системе8.

Названные пенсионные системы не существуют отдельно друг от друга. Выплаты одной системы дополняются выплатами из другой.

3. Общее понятие и виды пенсий

Современное пенсионное обеспечение в России представляет собой комплексное правовое образование. Совокупность ее норм регулирует три различные по характеру группы общественных отношений. В первую группу входят отношения по формированию соответствующих денежных средств, за счет которых выплачиваются пенсии и осуществляются иные пенсионные выплаты. Эта группа отношений составляет главным образом предмет финансового права в широком его понимании. Вторую группу составляют отношения по материальному обеспечению граждан пенсиями и иными пенсионными выплатами. Это, по существу, и есть пенсионное право, т.е. совокупность правовых норм, регулирующих пенсионные и тесно связанные с ними отношения. Третья группа — это отношения по управлению и организации пенсионного обеспечения, регулируемые административным правом.

Пенсионное право может вполне рассматриваться как подотрасль российского права социального обеспечения, имеющая относительно самостоятельный предмет правового регулирования — пенсионные отношения и обширный массив нормативных правовых предписаний. В ее структуре выделяются основные институты или группы правовых норм, которые регулируют связанные между собой однотипные пенсионные отношения (по поводу пенсии по старости, пенсии по инвалидности, пенсии за выслугу лет, пенсии по случаю потери кормильца, социальные пенсии).

В пенсионном законодательстве нет общего понятия пенсии, так как отсутствует кодифицированный акт, который регулировал бы все пенсионные отношения. Признаки пенсии выводятся из ее определений, которые содержатся в разных пенсионных актах. Анализ их норм выявляет главные признаки, характеризующие пенсии, как-то: наступление определенных жизненных обстоятельств — достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, смерть кормильца, длительная профессиональная деятельность. Они выступают в качестве юридического факта (в сложном составе с другими фактами), с которым возникает (или может возникнуть) право на пенсию. Размер пенсии рассчитывается из суммы страховых взносов, которая определяется, как правило, на основе получаемого гражданами заработка (трудового дохода) и рассчитывается на месяц. Общее определение пенсии может быть таким. Государственная пенсия — это ежемесячная денежная выплата, предназначенная для материального обеспечения граждан, достигших пенсионного возраста, ставших инвалидами или длительное время занимавшихся определенной профессиональной деятельностью, нетрудоспособных граждан, потерявших кормильца, а также иных категорий лиц в случаях, установленных законодательством, за счет специально предназначенных для этого средств финансовых источников.

Как отмечалось выше, существуют несколько видов государственных пенсий. Критерии, с помощью которых различаются пенсии, разные: жизненные обстоятельства, с которыми связывается право на пенсию; финансовые ресурсы, за счет которых производятся выплаты пенсий; наличие связи или ее отсутствие с трудом; в зависимости от категорий лиц, которым назначаются пенсии; по нормативным актам, на основании которых устанавливаются пенсии, и др.

Рассмотрим некоторые из указанных критериев деления государственных пенсий.

В зависимости от жизненных обстоятельств выделяют трудовые пенсии, входящие в систему обязательного пенсионного страхования, и бюджетные пенсии — по государственному пенсионному обеспечению. Несмотря на разные названия, эти пенсии являются государственными, так как они устанавливаются государством в законодательном порядке. Сам факт деления пенсий на трудовые пенсии (по обязательному пенсионному страхованию) и бюджетные пенсии (по государственному пенсионному обеспечению) не меняет их государственного характера. Вне зависимости от финансовых источников (ПФР или государственного бюджета), за счет которых производятся выплаты пенсии, они все равно остаются государственными.

В Федеральных законах «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» характеризуются вышеназванные виды пенсий.

Трудовая пенсия — ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением и трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семь застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим федеральным законом.

С позиции требований юридической техники и логической структуры, акта данная формулировка трудовой пенсии не бесспорна. Возникает ряд вопросов принципиального характера. Вот первых, цель трудовой пенсии заключается в материальном обеспечении работников и иных категорий лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию. Это обеспечение начинается с момента наступления жизненных обстоятельств — старости, инвалидности, потери кормильца, т. е. страховых случаев. В данном случае идет речь о трудовой, т.е. страховой, пенсии. Это означает, что все положения базового Закона об обязательном социальном страховании должны распространяться в полном объеме и на обеспечение трудовыми пенсиями застрахованных лиц и членов их семей (в случае смерти) по страховой пенсионной системе. Компенсация утраченного заработка — это всего лишь способ определения размера пенсии — исчисления уровня пенсии на основе заработка. Связь данной пенсии с трудом очевидна. Следовательно, трудовая пенсия заработана трудом. Значит, должна идти речь о возмещении утраченного заработка застрахованным гражданам при наступлении перечисленных выше страховых случаев9.

Во-вторых, нет упоминания о лицах, которые добровольно вступили в отношения по обязательному пенсионному страхованию с целью получения в будущем соответствующего материального обеспечения. Естественно, возникает вопрос: они обеспечиваются пенсиями по Закону о трудовых пенсиях? Если следовать буквальному толкованию вышеупомянутой формулировки трудовой пенсии, то получаем ответ: нет. Но это не совсем так. Закон о пенсионном страховании дает положительный ответ на этот вопрос.

В-третьих, в анализируемом понятии трудовой пенсии нет упоминания о финансовом источнике, за счет средств которого производятся эти пенсионные выплаты. Ясно, что здесь должна идти речь о средствах ПФР, которые находятся в государственной собственности. Государство должно выступать полным гарантом сохранности и приумножения этих средств. Возникает закономерный вопрос: оно выступает таким гарантом или несет неопределенную субсидиарную ответственность вместе со страховщиком, каковым является ПФР? Таким образом, законодательное определение трудовой пенсии не может признаваться корректным в правовом аспекте.