Избирательная система

1.2. Порядок формирования, состав и срок полномочий избирательных комиссий

       Согласно  части 3 статьи 12 федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан срок полномочий ЦИК РФ — четыре года. Согласно федеральным законам о выборах Президента (ст. 16) и о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 24) аналогичный срок полномочий установлен и для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Окружные и территориальные избирательные комиссии действуют, как правило, не на постоянной основе, а срок полномочий участковых избирательных комиссий ограничен временными рамками избирательной кампании и истекает после официального опубликования общих итогов выборов. На этой основе достигается необходимая степень координации и организационной стройности в деятельности ЦИК РФ и избирательных комиссии субъектов Российской Федерации, создаются дополнительные условия для улучшения взаимодействия избирательных комиссий с региональными представительными и исполнительными органами государственной власти.

Согласно  части четвертой статьи 12 Федерального закона об основных гарантиях избирательных  прав граждан ЦИК РФ состоит из 15 членов.

       Во-первых, формирование руководящего ядра Комиссии производилось только Президентом Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 4 Положения о ЦИК и статьей 13 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, Комиссия формировалась в составе Председателя и двадцати членов комиссии, при этом Председатель Комиссии утверждался Президентом РФ, а заместитель Председателя и члены Комиссии назначались Президентом по представлению Председателя Комиссии¹⁷.

       Во-вторых, существенными особенностями характеризовался статус секретаря Комиссии в связи с тем, что он назначался Председателем Комиссии и одновременно являлся руководителем Аппарата ЦИК¹⁸. Положение вводило обязательное условие для вхождения в состав Комиссии как коллегиального и профессионального по деловым качествам его членов государственного органа, а именно: Председатель, заместитель Председателя, секретарь и члены Комиссии должны обязательно иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права. Такой подход к комплектованию состава Комиссии, сам по себе, свидетельствовал о повышении авторитета и роли Комиссии в организации выборов и высокой степени ответственности каждого ее члена за принимаемые решения. Некоторые аспекты организации работы ЦИК были закреплены и в Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, в котором, в частности устанавливалось, что Председатель, заместитель Председателя и секретарь Комиссии работают на постоянной основе, а иные члены Комиссии с правом решающего голоса могут работать как на штатной (с отрывом от основной работы), так и внештатной основе.

       В-третьих, в соответствии со статьей 6 Положения  о Комиссии¹⁹, Председатель Комиссии мог быть освобожден от своих обязанностей Президентом Российской Федерации по личному заявлению или по мотивированному представлению Верховного Суда Российской Федерации, а заместитель Председателя и члены Комиссии — Президентом по личному заявлению либо по представлению Председателя Комиссии.

В процессе разработки нового федерального избирательного законодательства вносились различные предложения о порядке формирования избирательных комиссий, в том числе ЦИК РФ. Рассматривались варианты прямого назначения или избрания соответствующим государственным органом, избрания членов Комиссии непосредственно избирателями в ходе отдельных выборов и другие.

       Как известно, в соответствии с новым  федеральным избирательным законодательством действующий состав ЦИК РФ был назначен в равной количественной пропорции Государственной Думой и Советом Федерации как палатами Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации как главой государства. При этом важно подчеркнуть, что законодательство относит на усмотрение самих вышеназванных конституционных субъектов определение механизма долевого назначения членов ЦИК РФ с соблюдением исходных положений федерального избирательного законодательства.

       Так, из 15 членов комиссии с правом решающего голоса по установленной процедуре пять членов комиссии были назначены Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных депутатскими объединениями в Государственной Думе, пять членов комиссии - Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ и пять членов комиссии — Президентом.

       Одним из основополагающих нормативно-правовых актов, в том числе в части  организации выборов руководящего состава ЦИК РФ, является Регламент Центральной избирательной комиссии, то есть не ограниченный временными рамками деятельности Комиссии²⁰. Внесение в него изменений и дополнений производится с учетом изменений в законодательство о выборах, поэтому уточнение полномочий и порядка деятельности ЦИК РФ, конечно же, жестко не связано со сроком полномочий самой комиссии, прекращением деятельности прежнего и назначением нового состава комиссии. В Регламенте предусмотрена подробная процедура избрания Председателя, его заместителя и секретаря Комиссии.

       Федеральное законодательство четко не определяет, с какого момента начинается течение  четырехлетнего срока полномочий ЦИК РФ, а именно, с момента ли назначения первых пяти или последних пяти членов комиссии и, таким образом, формирования комиссии в полном составе; с момента ли назначения, как минимум, двух равных частей состава комиссии одной из палат Федерального Собрания и Президентом; с момента ли назначения двух равных частей состава комиссии только палатами федерального парламента;

с того ли момента, когда комиссия вправе принимать  решения квалифицированным большинством, в частности, для избрания руководящего состава комиссии вне зависимости от того, состоялось ли назначение членов комиссии соответствующим государственным органом или должностным лицом в полном или ограниченном составе. На наш взгляд, исходя из того, что Государственная Дума, Совет Федерации, Президент принимают самостоятельное решение о назначении членов ЦИК РФ в равной пропорции, коллегиальные полномочия Комиссии, то есть как коллегиального органа, начинаются не ранее, чем состоятся все три решения федеральных органов государственной власти. При этом вовсе не обязательно, чтобы были назначены все 15 членов Комиссии, поскольку для приобретения ЦИК РФ полномочий, предусмотренных федеральным законодательством, достаточно, по общеправовому принципу, назначения не менее двух третей членов комиссии от общего ее состава, то есть назначения 11 членов комиссии. Это вполне корреспондируется с положениями федеральных законов о выборах Президента и депутатов Государственной Думы, согласно которым заседание ЦИК РФ является правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов комиссии с правом решающего голоса.

       Согласно  Основным положениям о выборах в  представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного края, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1765, высшим звеном избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации, осуществлявших организацию и проведение выборов, являлась избирательная комиссия края, области, города федерального значения, автономного округа, автономной области, которая формировалась в составе председателя, его заместителя, секретаря и 10-15 членов и работала на постоянной основе. Персональный состав комиссии, по аналогии с проведением выборов в палаты федерального парламента применительно к окружным избирательным комиссиям, утверждался централизованным путем, а именно ЦИК РФ по представлению органа государственной власти субъекта РФ.

       Порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий, территориальных избирательных комиссий, участковых избирательных комиссий по выборам федеральных органов государственной власти определяется Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан, а также федеральными законами о выборах Президента и о выборах депутатов Государственной Думы. В частности, указанными федеральными законами устанавливается примерная численность комиссий, основные черты механизма избрания председателя комиссии, его заместителя и секретаря тайным голосованием и иные требования, право ЦИК РФ в случае, если законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта РФ не назначили состав окружной избирательной комиссии в срок, установленный федеральным законом о выборах, формирование окружной избирательной комиссии производится ЦИК РФ²¹.

       Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации также учли данные рамочные требования федерального законодательства при разработке и принятии региональных законов об избирательных комиссиях субъектов РФ. Этому в значительной мере способствовало принятое ЦИК РФ 25 января 1995 года № 7 "Примерное положение об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации"²². С учетом этого документа, имеющего рекомендательный характер и базирующегося на положениях федерального законодательства, законодательными органами государственной власти субъектов РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования избирательных комиссий субъектов РФ при проведении региональных и местных выборов.

       Так, в данных нормативных правовых актах  закреплено, что эти избирательные комиссии формируются законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ на основе предложений общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства. При этом не менее половины членов избирательной комиссии назначается законодательным органом государственной власти и тем самым законодательство закрепляет паритетный принцип формирования избирательных комиссий.

       Вместе  с тем, в ряде субъектов Российской Федерации при подготовке законодательных актов о формировании избирательных комиссий возникли серьезные затруднения. Так, в некоторых нормативных правовых актах оказались закреплены нормы, противоречащие требованиям федерального избирательного законодательства и ставящие под сомнение независимый статус комиссий, например такие, как утверждение состава комиссии только представительным органом государственной власти, нарушение примерного равенства членов комиссии, назначенных соответственно представительным и исполнительным органами власти субъекта РФ. В конечном счете это привело к обжалованию процедуры формирования комиссий в судебном порядке и затруднило организацию подготовки к проведению выборов.

       Необходимо  отметить, что численный состав избирательных  комиссии определяется в зависимости от уровня проводимых выборов и исходя из различных факторов и условий, например, таких, как размеры и протяженность территории, на которой предстоит действовать избирательной комиссии, и число избирателей, проживающих на ней, число административно-территориальных единиц, наличие отдаленных и труднодоступных мест, состояние связи, а также исходя из того, что избирательная комиссия субъекта РФ формируется на паритетных началах региональными законодательными и исполнительными органами государственной власти, и каждый из них осуществляет данную функцию в рамках собственной процедуры назначения членов комиссии и принимает самостоятельный правовой акт о назначении предусмотренного для него числа членов комиссии.

       Федеральное законодательство вводит как некоторые ограничения на формирование состава избирательных комиссий, так и преимущества, связанные с осуществлением функций членов избирательных комиссий . Так, в состав ЦИК РФ не могут входить кандидаты, их доверенные лица, супруги и близкие родственники, а также лица, находящиеся у кандидатов в непосредственном подчинении. Так, согласно статье 20 КЗоТ запрещается совместная служба на одном и том же государственном или муниципальном предприятии, в учреждении, организации лиц, состоящих между собой в близком родстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов), если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

       На  практике нередко случается, что некоторые из зарегистрированных кандидатов по различным причинам выбывают из избирательной кампании до дня выборов. В этих случаях избирательные комиссии, зарегистрировавшие кандидатов, принимают решения об отмене регистрации указанных кандидатов, а члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, назначенные соответствующим избирательным объединением или кандидатом, утрачивают право участвовать в работе этих избирательных комиссий. Указанное ограничительное требование должно осуществляться в процессе формирования территориальных и участковых избирательных комиссий, которые образуются после регистрации кандидатов и их доверенных лиц, и осуществляться путем снятия с рассмотрения вопроса о регистрации кандидатур, на которые распространяется вышеуказанный запрет. Однако избирательные комиссии более высокого уровня, прежде всего окружные избирательные комиссии, формируются задолго до начала регистрации кандидатов и доверенных лиц и в этой связи только после окончания процесса регистрации может быть определено, кто из членов этих комиссий в соответствии с требованиями федерального законодательства не вправе выполнять свои обязанности.

       В целях установления независимости  ЦИК РФ от иных государственных органов часть четвертая статьи 12 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан предоставляет членам комиссии дополнительные, по сравнению с КЗоТом, гарантии при осуществлении ими своих полномочий. Так, члены комиссии могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа только в пяти случаях, а именно: по инициативе самого члена комиссии, выраженной в его письменном заявлении о сложении своих полномочий; в случае утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации; при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии; в случае признания члена избирательной комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным или умершим, а также в случае смерти члена избирательной комиссии. Попутно отметим, что в Регламенте Совета Федерации имеются специальные нормы, регулирующие процесс досрочного освобождения члена ЦИК РФ, назначенного Советом Федерации.