Избирательная система

       Конституция создала условия не только для  развития национального механизма обеспечения гарантий избирательных прав и свобод граждан, но и предусмотрела учет международно-правовых избирательных стандартов, поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются, в соответствии с Конституцией, составной частью ее правовой системы. Поэтому в случае, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотрены российским законом, то применяются правила договора. В этих условиях, а также с учетом вступления Российской Федерации в Совет Европы, особое значение имеет реализация подписанной Россией Декларации Межпарламентского Союза "О критериях свободных и справедливых выборов" от 26 марта 1994 года, в которой провозглашается, что избирательные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан, причем данные ограничения должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом Допустимые ограничения избирательных прав применяются также в случаях, когда это не связано с дискриминацией на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национальности или социального происхождения, собственности, места рождения или другого положения и нарушения избирательных прав могут быть обжалованы в судебные органы.

       Новое федеральное, а также региональное законодательство о выборах и о статусе избирательных комиссий впервые возлагает на избирательные комиссии, во-первых, не только реализацию, но и защиту избирательных прав граждан и в широком смысле слова. В механизме формирования самой системы избирательных комиссий заложена, таким образом, организационная основа их обеспечения и защиты и, следовательно, их гарантированность, в узком же смысле слова законодательство рассматривает обеспечение и защиту прав избирателей в качестве одной из специализированных задач и функций комиссий¹¹. Так, избирательным комиссиям предоставлены полномочия по рассмотрению заявлений (жалоб) на нарушения избирательных прав граждан, при этом в связи с быстротечностью избирательной кампании законодательство устанавливает специальные сокращенные сроки для принятия по ним решений по существу.

       Помимо  этого, законодательство предоставило вышестоящим избирательным комиссиям контрольные полномочия по обеспечению избирательных прав и свобод граждан. Так, вышестоящие избирательные комиссии наравне с судом вправе отменить решения нижестоящих избирательных комиссий, противоречащие федеральным законам и иным нормативным правовым актам либо принятые комиссиями с превышением остановленных полномочии¹². Вместе с тем законодательство предоставляет вышестоящим избирательным комиссиям дополнительное полномочия не только по отмене незаконного решения нижестоящей избирательной комиссии, но и принятия решения по существу вместо нижестоящей комиссии В дальнейшем необходимо, очевидно, расширить сферу судебной защиты избирательных прав и свобод участников избирательного процесса на основе введения процедуры консультаций ЦИК РФ с Конституционным Судом Российской Федерации об отсутствии правовых препятствий для проведения очередных (досрочных) выборов, особенно по реализации предоставленного федеральным избирательным законодательством ЦИК РФ полномочий по организации и проведению выборов в случае, когда соответствующие федеральные государственные органы не приняли в установленный законом срок решение о назначении выборов.

       В части второй статьи 11 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан устанавливается общая система избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в Российской Федерации, а именно: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии В соответствии с федеративной природой российского государства система, полномочия, порядок формирования и деятельности избирательных комиссий устанавливаются, в зависимости от уровня выборов, также законами и иными нормативными правовыми актами законодательных органов государственной власти субъектов РФ. При этом система избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации может претерпевать определенные изменения в зависимости от того, какие конкретно федеральные государственные органы выбираются или на каком уровне (федеральном, региональном или местном) организуются и проводятся выборы. Так, окружные и территориальные избирательные комиссии действуют, как правило, не на постоянной основе, а срок полномочий участковых избирательных комиссий ограничен временными рамками избирательной кампании и истекает после официального опубликования общих итогов выборов. В процессе реализации нового избирательного законодательства вносились предложения о необходимости оформления в виде отдельного самостоятельного федерального закона правового статуса не только ЦИК РФ, но и участковой избирательной комиссии.

       В рамках общей системы избирательных комиссий в Российской Федерации важное значение имеет обеспечение синхронности в работе избирательных комиссий, особенно по обеспечению избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Именно в этой связи федеральное законодательство о выборах особое внимание уделяет координирующей роли ЦИК РФ. Данная работа проводится по нескольким основным направлениям. Первое направление связано с осуществлением ЦИК РФ полномочий по обеспечению правовой гармонизации избирательного процесса на территории России вне зависимости от уровня и вида избирательных кампаний. Так, согласно части пятой статьи 12 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан ЦИК РФ наделен полномочиями, позволяющими совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации участвовать в решении вопросов, касающихся не только организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, но и деятельности всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации по проведению выборов на региональном уровне и выборов органов местного самоуправления.

Наиболее  важные из них — полномочия, связанные с осуществлением контроля за соблюдением избирательных прав граждан Российской федерации. Данному направлению деятельности комиссии посвящена отдельная глава в ее Регламенте, в которой, в частности, отмечается, что ЦИК РФ, обеспечивая единообразное применение федерального законодательства о выборах, осуществляет контрольные проверки деятельности избирательных комиссий (избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий), а также органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанные с оказанием комиссиям содействия в реализации их полномочий. При этом по решению комиссии к изучению данных вопросов могут привлекаться, помимо работников аппарата комиссии, представители избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, ученые и специалисты научных и учебных заведений. По результатам проверок ЦИК РФ может передавать вопросы на повторное рассмотрение избирательных комиссий, отменять (в случаях, предусмотренных законодательством) их решения, принятые с нарушением требований соответствующих федеральных законов. В целях осуществления эффективного контроля за соблюдением избирательных прав граждан, а также для обобщения практики проведения региональных выборов ЦИК РФ может, согласно Регламенту, запрашивать от избирательных комиссий субъектов Российской федерации необходимую информацию о ходе региональных выборов.

       Второе  направление связано с тем, что  практика организации и проведения выборов выявила необходимость технологического обеспечения избирательных прав граждан и проведения избирательных кампаний с учетом современного уровня развития средств вычислительной техники и телекоммуникаций, а также подтвердила, что реформа избирательной системы без современного технологического обеспечения невозможна. Учитывая положительный опыт использования компьютерной техники и новых информационных технологий в процессе обработки избирательной информации в мировой (прежде всего Германии и Канады) практике, ЦИК РФ 12 июля 1994 года одобрила Концепцию создания Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы". В целях совершенствования информационного обеспечения избирательной системы Российской Федерации, сокращения сроков подведения итогов голосования и финансовых затрат на проведение избирательной кампании и на основе разработанных информационных проектов Президент Российской Федерации издал Указ от 23 августа 1994 года № 1723 "О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы".

       Практика  применения этих документов, а также  региональное правотворчество позволяет ЦИК РФ, комиссиям субъектов Федерации организовать общегосударственную систему регистрации избирателей, а также разрабатывает стандарты технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий. Это предполагает возможность использования не только традиционных стандартных процедур, носителей и процессов обработки избирательной информации, но и новых прогрессивных избирательных технологий, основанных на автоматизированной информационной системе¹³.

       В целом избирательные комиссии субъектов Российской Федерации как юридические лица являются одним из основных звеньев в процессе осуществления хозяйственной деятельности, связанной с подготовкой и проведением федеральных, региональных и местных выборов, переводом избирательного процесса на современную технологическую основу¹⁴.Важным направлением организационного развития системы избирательных комиссий в Российской федерации и их правового статуса является зарождение и становление специфической системы вспомогательных органов и служб при ЦИК РФ и иных избирательных комиссиях. Основное назначение вспомогательных органов и служб состоит в том, чтобы оказывать всем звеньям системы избирательных комиссий в РФ содействие в переводе избирательного процесса на современную технологическую (и законодательную) основу в целях создания устойчивой системы гарантий избирательных прав граждан и проведения свободных выборов в соответствии с требованиями избирательного законодательства.

       Таким образом, в процессе организации  и проведения федеральных, региональных и местных выборов системе избирательных комиссий во главе с ЦИК РФ принадлежит новая роль. Это связано с тем, что избирательные комиссии являются основным и незаменимым звеном в технологической цепочке реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в представительные и выборные исполнительные органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления, выступают единственными органами, которые не только официально извещают общество о результатах голосования и итогах выборов, но и обеспечивают легальный конституционный характер передачи государственной власти победившей на выборах политической силе.

       В этих условиях стратегической линией формирования новой избирательной  политики и совершенствованию правового статуса избирательных комиссий должно стать, во-первых, развитие координационных и иных форм взаимодействия избирательных комиссий со всеми субъектами политической системы, прежде всего с Конституционным Судом РФ. Что же необходимо сделать на этой основе на национальном конституционном и законодательном уровне?

       Во-вторых, повысить до конституционного уровень закрепления статуса избирательных комиссий, являющихся основным инструментом трансформации политической воли избирателей в процессе формирования представительных и выборных исполнительных институтов государственной власти и принятие решений в ходе проведения референдумов. Подготовить пакет предложений по восстановлению в предусмотренном конституционном порядке в Конституции, принятой на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года, Раздела об избирательной системе и основах правового статуса системы избирательных комиссий или, как минимум, отдельной статьи¹⁵. Это связано и с необходимостью недопущения оказания какого бы то ни было административного или политического давления (влияния) на беспристрастный характер работы ЦИК РФ и иных звеньев избирательных комиссий¹; а также повышения степени доверия избирателей к системе избирательных комиссий в РФ.

       Отсутствие  в действующей Конституции специальной  главы "Избирательная система" создало ряд сложностей в законодательном определении общих принципов и институтов избирательного права, хотя, как известно, соответствующий конституционный пробел отчасти был восполнен Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан, при этом, однако, следует иметь в виду, что федеральный закон менее устойчив, нежели норма Конституции, к тому же для защиты конституционных норм используется более широкий круг юридических средств. Вместе с тем в литературе отмечались и некоторые положительные моменты лаконичного регулирования вопросов избирательной системы в действующей Конституции. В то же время процесс внесения изменений и дополнений в Конституцию является закономерным продуктом общественного и политического развития страны¹⁶. Прошедшие после ее принятия выборы в органы государственной власти Российской Федерации, а также региональные, муниципальные выборы и местные референдумы доказали необходимость совершенствования как организационных, так и правовых основ деятельности избирательных комиссий. В этой связи важно перевести правовое регулирование деятельности избирательных комиссий на принципиально новый, конституционный уровень, полномасштабно обсудить вопрос о введении в Конституцию главы "Избирательная система". Деятельность избирательных комиссий осуществляется открыто и гласно. Избирательные комиссии в пределах полномочий, установленных законами, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Во-вторых, разработать механизм организационно-правового взаимодействия избирательных комиссий со всеми основными субъектами политической системы. При этом основной упор должен быть сделан на развитие механизма консультационных взаимоотношений, который обеспечивает как независимость комиссий при осуществлении возложенных на них обязанностей, так и возможность обжалования в судебном порядке их действий и решений заинтересованными сторонами. В-третьих, разработать механизм судебной защиты правового статуса и полномочий избирательных комиссий, в том числе на основе правомочий Конституционного Суда Российской Федерации давать толкование Конституции Российской Федерации. В-четвертых, определить процедуру досрочного прекращения, в том числе на основании судебного решения, полномочий избирательных комиссий в случае невыполнения комиссией возложенных законодательством обязанностей по обеспечению реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными. В-пятых, обеспечивать развитие системы избирательных комиссий на основе применения комплексного подхода в рамках Федеральной целевой программы развития избирательной системы Российской Федерации