В
соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции
РФ система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов
федерального значения, автономной области,
автономных округов устанавливается
ими самостоятельно в соответствии
с основами конституционного строя
РФ и общими принципами организации
представительных и исполнительных
органов государственной власти,
установленными федеральным законом.
Исполнительная
власть в субъектах РФ организуется
и функционирует на общих для
всех ветвей и уровней государственной
власти конституционных основах единства
системы государственной власти, разделения
ее на законодательную, исполнительную
и судебную, разграничения предметов ведения
и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ, самостоятельности
органов местного самоуправления. Они
находят свое продолжение в конституциях
и уставах субъектов, однако не все субъекты
смогли предложить адекватное их отражение.
Помимо
конституционных основ система
органов исполнительной власти субъектов
РФ должна опираться на федеральные
общие принципы, закрепленные в Федеральном
законе от 6 октября 1999 г. "Об общих
принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов Российской Федерации"
(далее - ФЗ "Об общих принципах...").
Структура данного законодательного акта
и его содержание позволяют сделать вывод
о том, что законодатель стремился, с одной
стороны, обеспечить единообразие в правовом
регулировании организационных, структурных,
функциональных и компетенционных элементов
организации деятельности органов государственной
власти, а с другой - предоставить возможность
субъектам Федерации проявить самостоятельность
в выборе средств и методов построения
системы органов государственной власти.
Поиски баланса между рамочным регулированием
и основными, фундаментальными положениями,
обремененные необходимостью соблюдения
принципа федерализма при организации
и функционировании единой системы государственной
власти в Российской Федерации, всегда
чреваты тем, что какая-то из сторон (федеральный
центр или регионы) останется недовольной
существующим положением дел, работая
на центробежные или центростремительные
управленческие процессы. Отсюда со всей
необходимостью вытекает высокая миссия
конституционного правосудия, поскольку
только в ходе разрешения конкретных конституционных
споров можно прийти к выводу о балансе
централизованного и децентрализованного
регулирования, балансе законодательных
и исполнительных полномочий в деятельности
органов государственной власти субъектов
Федерации.
Целью
настоящей работы является анализ административно-правового
статуса высшего исполнительного
органа государственной власти субъектов
Российской Федерации. Для достижения
указанной цели необходимо последовательно
решить ряд задач, а именно:
-
дать понятие, раскрыть состав
и структуру высшего исполнительного
органа государственной власти
субъектов Российской Федерации;
-
охарактеризовать признаки высшего
исполнительного органа субъекта
Российской Федерации;
-
проанализировать модели функционирования
высших исполнительных органов
субъектов федерации (модель коллегиального
высшего исполнительного органа
субъекта федерации (правительство
или кабинет министров субъекта
Российской Федерации), модель единоначального
высшего исполнительного органа субъекта
федерации (администрация субъекта РФ)).
Глава
1. Общая характеристика
административно-правового
статуса высшего исполнительного
органа государственной
власти субъектов Российской
Федерации.
Раздел
1.1 Понятие, состав структура
высшего исполнительного
органа государственной
власти субъектов Российской
Федерации.
Одним
из обязательных элементов системы
исполнительной власти субъектов РФ
выступает высший исполнительный орган,
возглавляющий эту систему и
предопределяющий ее основные параметры.
До установления этого требования в
Федеральном законе лишь несколько
субъектов Федерации (в частности,
Калмыкия) не имели своего высшего
исполнительного органа. Согласно п.
3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах...",
наименование высшего исполнительного
органа, его структура, порядок его
формирования устанавливаются конституцией
(уставом) и законами субъекта РФ с
учетом исторических, национальных и
иных традиций данного региона. Тем
не менее в ряде субъектов Федерации структура
высшего исполнительного органа по-прежнему
определяется актами высшего должностного
лица, что не может быть признано правомерным.
Так, прокурор Свердловской области обратился
в областной суд в защиту государственных
и общественных интересов к Законодательному
собранию Свердловской области о признании
противоречащими федеральному законодательству,
недействующими и не подлежащими применению
ряда статей областного закона "О Правительстве
Свердловской области", в частности
п. 3 ст. 5, согласно которому структура
правительства определяется его председателем
и утверждается губернатором области.
Суд признал данное положение недействующим
и не подлежащим применению, так как оно
противоречит п. 3 ст. 20 ФЗ "Об общих принципах..."
и нарушает конституционные права граждан
на участие в управлении делами государства
через своих представителей в законодательном
(представительном) ргане, правомочных
посредством закона, отличающегося от
других правовых актов стабильностью
и особым порядком принятия, определять
структуру государственного органа, осуществляющего
высшую исполнительную власть на территории
Свердловской области (решение Свердловского
областного суда от 20 декабря 2001 г.). Определением
Верховного Суда РФ от 28 марта 2002 г. N 45-Г02-7
данное решение оставлено без изменения.
В
связи с этим возникает вопрос
о понятии "структура высшего
исполнительного органа" и его
отличии от понятия "состав высшего
исполнительного органа", причем
независимо от уровня государственной
власти, осуществляемой этим органом (федеральная
или субъектов), и его организационно-правовой
формы1.
Применительно
к федеральному правительству и
Конституция РФ (ст. 110), и ФКЗ "О
Правительстве Российской Федерации"
(ст. 6) используют категорию "состав
правительства", под которой понимается
совокупность (перечень) видовых и
типовых государственных должностей,
являющихся по статусу членами высшего
исполнительного органа. Дальнейшая
конкретизация типовых должностей
по количеству и наименованию производится
в указах Президента РФ о структуре
федеральных органов исполнительной
власти и указах о назначении на
должность отдельных членов правительства.
Означает ли сказанное, что конкретизированный
перечень государственных должностей
с указанием их понятия, количества
и функционального предназначения
- это и есть структура высшего
исполнительного органа? На наш взгляд:
данный перечень не выходит за рамки
категории состава, поскольку структура
органа предполагает указание на организационные
элементы более высокого уровня, чем
государственная должность. Одним
из вариантов является введение в
оборот такого понятия, как "структура
государственных должностей", которое
не является тождественным понятию
"структура органа" и обозначает
видовую понятийно-функциональную
характеристику государственных должностей
с определением иерархических взаимосвязей
между ними.
В
законах субъектов Федерации
категории "состав" и "структура"
высшего исполнительного органа
используются достаточно произвольно.
Применительно к такому виду высшего
исполнительного органа, как правительство,
чаще используется категория "состав",
а применительно к администрации
- "структура", хотя и в том
и в другом случае есть исключения.
Наиболее характерный пример - закон
Московской области "О структуре
Правительства Московской области"
от 14 марта 2000 г. (с послед, изм.). В
преамбуле говорится: "Настоящий
закон в соответствии с Уставом
Московской области, законом Московской
области "О Правительстве Московской
области" и законом Московской
области "О схеме управления Московской
областью" устанавливает состав
Правительства Московской области,
основы механизма взаимодействия членов
Правительства Московской области и их
основные полномочия в составе Правительства
Московской области". Исходя из содержания
закона, категория "состав" включается
в категорию "структура", однако элементами
этой категории, новыми по сравнению с
категорией состава, является лишь конкретизированный
перечень министров. Но как раз этот перечень
и не должен устанавливаться законом,
так как определяется высшим должностным
лицом (п. 4 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах..."),
являясь составной частью перечня исполнительных
органов, а не структуры правительства.
И хотя в данной части работы мы не можем
позволить себе разбирать теоретические
конструкции понятия структуры органов,
подробно исследованные в труде В.Г. Вишнякова
, следует заметить, что большинство авторов
включают в качестве элементов структуры
состав (перечень) структурных подразделений
или государственных должностей. Следовательно,
перечень государственных должностей,
с указанием их понятийно-функциональной
характеристики и иерархических взаимосвязей,
образует структуру государственных должностей
высшего исполнительного органа, являющуюся
лишь частью его общей организационной
структуры. Но это в теории. А на практике
подавляющее большинство субъектов Федерации,
принимая законы о структуре высшего исполнительного
органа ограничиваются именно иерархическим
и количественным перечислением видов
государственных должностей членов правительства
или администрации. Так, согласно закону
Саратовской области "О структуре Правительства
Саратовской области" от 25 июня 2003 г.,
структуру образуют: губернатор Саратовской
области, по должности являющийся председателем
правительства Саратовской области; вице-губернатор
- первый заместитель председателя правительства
Саратовской области; первый заместитель
председателя правительства Саратовской
области; заместители председателя правительства
Саратовской области; управляющий делами
правительства; министры; председатели
государственных комитетов. В то же время
статья 6 закона Саратовской области "О
Правительстве Саратовской области",
содержащая в ч. 1 ту же самую норму, определяет,
согласно ее названию, состав правительства
области. Все это свидетельствует о том,
что, принимая законы о структуре высшего
исполнительного органа, субъекты Федерации
стараются не столько осуществить реальное
регулятивное воздействие на его организацию
и функционирование, сколько формально
исполнить требование федерального закона.
Просто в одних республиках и областях
высшему должностному лицу оставляется
возможность определить своим актом количественно-персональный
состав высшего исполнительного органа,
а в других - это устанавливается законом.
В последнем случае такой закон является
одним из самых изменяемых законодательных
актов.
Еще
более необоснованным, по нашему мнению,
является включение в понятие
структуры высшего исполнительного
органа самого перечня центральных
исполнительных органов специальной
компетенции, особенно в тех случаях,
когда речь идет о таком виде высшего исполнительного
органа, как правительство. Такое понимание
предлагается, например, в законах Республики
Саха (Якутия) "О структуре Правительства
Республики Саха (Якутия)" от 5 февраля
2003 г., Республики Алтай "О структуре
Правительства Республики Алтай" от
19 февраля 2002 г. К сожалению, практика Верховного
Суда РФ также способствует этому. Прокурор
Республики Татарстан обратился в Верховный
суд Республики Татарстан с заявлением
о признании противоречащим федеральному
законодательству постановления Государственного
совета Республики Татарстан от 11 мая
2001 г. N 764 "Об образовании, упразднении
и преобразовании отдельных министерств
и государственных комитетов Республики
Татарстан" ссылаясь на то, что структура
высшего исполнительного органа субъекта
РФ, порядок его формирования должны определяться
законом, а не подзаконным нормативным
актом. Решением Верховного суда Республики
Татарстан от 3 сентября 2002 г. заявление
прокурора удовлетворено. Определением
Верховного Суда РФ от 1 ноября 2002 г. N 11-Г02-24
решение оставлено без изменения. Верховный
Суд РФ в своем определении указал следующее:
"...постановлением Государственного
Совета Республики Татарстан от 11 мая
2001 г.... упразднены 3 министерства и 10 государственных
комитетов, образованы 5 новых министерств,
2 министерства преобразованы. Исходя
из этого, суд первой инстанции пришел
к правильному выводу, что оспариваемым
постановлением разрешен вопрос о структуре
высшего исполнительного органа государственной
власти Республики Татарстан" . Обозначенное
толкование может иметь место только при
условии, что под правительством либо
администрацией понимается не конкретный
исполнительный орган, а собирательное
определение всех исполнительных органов
субъекта Федерации.
В
противном случае речь должна идти
не о структуре высшего исполнительного
органа, а о структуре или системе исполнительных
органов, в зависимости от содержания
правового регулирования.
В
понятие структуры высшего исполнительного
органа, помимо состава и структуры
государственных должностей, должны
включаться иные организационные подразделения,
образуемые из членов высшего исполнительного
органа, такие, как президиум, совет,
коллегия, а также аппарат высшего
исполнительного органа, который
в большинстве субъектов определяется
как вспомогательный государственный
орган. Если категория состава позволяет
организационно обособить государственные
должности членов высшего исполнительного
органа от иных государственных и
негосударственных должностей, образованных
для обеспечения деятельности этого
органа, то категория "структура"
показывает состав и внутренние организационные
взаимосвязи между различными подразделениями
этого органа, образуемые путем объединения
должностей по определенным признакам.
Раздел
1.2 Признаки высшего
исполнительного органа
субъекта Российской
Федерации.
Определяя
понятие высшего исполнительного
органа субъекты Федерации, чаще всего
используют следующие признаки:
а)
возглавляет систему органов
исполнительной власти субъекта РФ;
б)
входит в единую систему исполнительной
власти в РФ;
в)
постоянно действующий;
г)
орган общей компетенции;
д)
распространяет свою деятельность на
всю территорию субъекта РФ;
е)
обладает правами юридического лица.
Большинство
из названных признаков установлено
в ФЗ "Об общих ринципах...", поэтому
неупоминание их в конституции или уставе
субъекта Федерации не может изменить
правовое положение и роль высшего исполнительного
органа в системе исполнительной власти.
Прежде всего это характеристика высшего
исполнительного органа как органа, возглавляющего
систему органов исполнительной власти.
Главенство это не будет абсолютным и
безраздельным, если конституцией или
уставом предусмотрена должность высшего
должностного лица, которое также нередко
определяется как глава исполнительной
власти. Избежать дуализма полномочий
по руководству исполнительными органами
при такой модели организации государственной
власти невозможно, следовательно, речь
должна идти о необходимости соблюдения
определенного баланса компетенций, позволяющего
сохранить самостоятельность каждого
из этих видов исполнительных органов.
Объективно
труднее обеспечить самостоятельность
высшегоисполнительного органа, особенно
если он не является коллегиальным, а такжеесли
высшее должностное лицо одновременно
замещает должностьруководителя коллегиального
высшего исполнительного органа. Здесь
безпроявления волеизъявления высшего
должностного лица высшийисполнительный
орган практически не способен принимать
самостоятельныерешения, за исключением
весьма ограниченной и в большей степенивнутриаппаратной
работы его заместителей. Как отмечалось
выше, признаниетого или иного органа
высшим, возглавляющим систему предполагаетопределенный
стандартный набор полномочий: руководящих,
координирующих, кадровых, дисциплинарных,
регулятивных, дающих возможность самостоятельно
и под свою ответственность выполнять
возложенные на орган функциональные
задачи. Не менее значимыми для высшего
органа становятся представительские
функции и полномочия, характер взаимосвязей
с органами местного самоуправления, иными
органами государственной власти данного
субъекта Федерации, органами государственной
власти других субъектов и федеральными
органами государственной власти.