Государственная служба

Принципиально важным является непрерывное развитие государственных  служащих, обусловленное темпами  роста научного знания, динамикой  обновления технологий, информационным «взрывом» и т.д. Человек, чтобы  поспевать за временем (не отставать), должен всю свою жизнь напряженно развиваться в интеллектуальном отношении. Можно выделить, по меньшей мере, три группы элементов, обеспечивающих это развитие²:

формирующая роль коллектива государственного органа по месту службы (его повседневное социально-психологическое и профессиональное воздействие);

структура сквозного (от поступления до выхода в отставку) профессионального роста каждого  государственного служащего;

общественное мнение об исполнении должностных функций  и поведении государственных  служащих.

В целом это очень  большая и комплексная проблема, требующая самостоятельного освещения.

Государственная служба представляет собой сложную систему, что требует создания соответствующих  структур и процедур (технологий) управления ею. К ним относятся стандарты, реестры, нормативы исполнения государственных должностей, содержание экзаменов на замещение государственных должностей, правила аттестации, квалификационные характеристики различных категорий государственных служащих и многое другое. Для разрешения служебных конфликтов в государственном аппарате должны создаваться специальные структуры.

Государственная служба, формируемая как единый публичный  социально-правовой институт, требует  согласованной организации управления ею на всех уровнях управленческой иерархии. При этом должны быть внутренние механизмы саморазвития и «подстройки» государственной службы под общественные вопросы. Необходимо также обоснование и введение в практику критериев социальной эффективности государственной службы, поскольку все общественные усилия и затраты по ее формированию приобретают смысл лишь в том случае, если она действительно повышает уровень государственного управления общественными процессами.

Важно любые правовые акты и организационные действия в области государственной службы рассматривать и измерять с точки зрения того, какую пользу они приносят государству и обществу, как влияют на целесообразность и активность деятельности государственных служащих. И хотя внутри государственной службы реализуются ее собственные цели, сама она всецело призвана обслуживать потребности и интересы государства, общества и граждан.

Госслужба всегда связана  с властью. В ней много императивного, должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от иных видов трудовой деятельности, где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.

Концепция государственной  службы как института ведения публичных дел, иначе государственных дел, восходит к римской традиции понимания демократического государства как республики (Res Publicus – дело общее, публичное дело народа). Государство становится фактическим общенациональным институтом лишь благодаря формированию государственной службы как действительной службы народу, его праву и закону.

Государство есть общее  дело народа – этот тезис получил  международное правовое закрепление  в Международном пакте о гражданских  и политических правах от 16 декабря 1966г. (ст. 25): «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным в органы государственной власти; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

Ведение государственных  дел установлено как общая  для институтов выборной власти и государственной службы функция, на участие в исполнении которой имеет право каждый гражданин. При этом избранные лица, равным образом и государственные служащие, осуществляя функции по ведению государственных дел, осуществляют не своё собственное, личное право, а совокупное, точнее публичное право всех граждан государства.

Государственная служба строится на определённых принципах³.

К принципам, определяющим демократическую сущность государственной  службы, относятся те, реализация которых  способствует воплощению идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике.

В Российской Федерации  государственная служба строится на принципах, установленных Законом  «О государственной службе в Российской Федерации» (14 июня 2003г.):

верховенства Конституции Российской Федерации;

служения народу Российской Федерации;

законности;

приоритета прав и  свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

гуманизма и социальной справедливости;

единства системы государственной  службы и её дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

гласности;

профессионализма и  компетентности государственных служащих;

подконтрольности и  подотчётности государственных  служащих, персональной ответственности  за неисполнение ими своих служебных обязанностей;

добровольности поступления  граждан на государственную службу;

равного доступа граждан  к любым должностям в государственной  службе и продвижения по государственной  службу в соответствии с их способностями  и профессиональной подготовкой;

стабильности государственной  службы в целях обеспечения преемственности  власти;

экономической, социальной и правовой защищённости государственных  служащих.

Таким образом, государственная  служба должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны – системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, – совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.

Такое единство придает  государственной службе параметры  социального публично-правового  института, занимающего самостоятельное  место среди государственных, правовых и общественных институтов.

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер, что позволяет обеспечивать исполнение всего объема полномочий структур государственного аппарата и является основанием для её структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности.

Дифференциация госорганов по предмету их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам государственной деятельности является основанием для разделения государственной службы на виды. Вопрос о видах государственной службы приобретает значение именно по причине многообразия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой модернизации и повышения её эффективности.

Государственная служба, направленная на исполнение государственных задач и функций, существует в государственных органах различных организационно-правовых форм и имеющих различную организационную структуру. При этом они могут видоизменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных организационных изменений и т.п. В зависимости от принадлежности государственного органа к тому или иному виду государственно-властной деятельности (законодательной, исполнительной или судебной) определяется и название государственной службы.

По принципу разделения властей различают государственную  службу⁴:

представительной (законодательной) власти, называемую парламентской;

исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуществляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования (управления);

судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппарате судов всех инстанций.

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы  являются различия в компетенции и предметах этих государственных органов.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба – это  служба в органах госвласти общей  компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому виду относятся:

президентская госслужба: в Администрации Президента, Государственном  секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных госорганах, непосредственно  обеспечивающих деятельность Президента.

парламентская госслужба: в палатах Национального Собрания и их секретариатах; местных Советах  депутатов и их аппаратах;

правительственная госслужба: в Правительстве и его аппарате;

исполнительная госслужба: в министерствах, иных органах госуправления, их территориальных подразделениях; местных исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

Специализированная госслужба  – это реализация особо установленных  полномочий госслужащими с соответствии с их профессиональной специализацией в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, и осуществляющих преимущественно однородную деятельность (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходимого специального профессионального образования для исполнения полномочий по соответствующим государственным должностям.

К специализированной государственной  службе можно отнести:

госдолжности в диппредставительствах, консульских учреждениях и миссиях  РФ;

контрольно-надзорную  госслужбу: в органах Комитета госконтроля, органах Прокуратуры;

в госнотариате (государственных  нотариальных конторах), называемую нотариальной госслужбой;

финансово-кредитную госслужбу (в Нацбанке);

избирательную госслужбу (ЦИК по выборам и проведению республиканских  референдумов и ее аппарате).

Специальные функции  и специальная компетенция присущи  также специально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься правоохранительной деятельностью. Госслужба в правоохранительных органах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

в Конституционном Суде и его Секретариате, Верховном  Суде, Высшем Хозяйственном Суде, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах;

в таможенных органах (ГТК), называемая таможенной госслужбой.

(Действие закона о  госслужбе Российской Федерации  не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового  состава органов внутренних дел,  органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета госконтроля Российской Федерации).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащих

 

Правовой статус госслужащего определяется законодательством в связи с замещением государственной должности, т.е. в отличие от рабочих, крестьян (фермеров), предпринимателей служащие – это лица, занимающие должности. Под должностью понимается первичная организационная единица в структуре управления, характеризующая роль и полномочия лица, занимающего ее. В Законе «О государственной службе в Российской Федерации» государственная должность определяется как штатная единица госоргана с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, это элементная (базовая) штатная единица государственного управления.

Должностное лицо – это  государственный служащий, который  постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет функции представителя власти, т.е. наделен распорядительными полномочиями в отношении органов, не находящихся у него в подчинении, и лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Эти должностные лица выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Их властные полномочия распространяются на граждан и юридических лиц, не подчиненных им по службе. Таковы, например, прокуроры, работники разного рода государственных инспекций, работники милиции, таможни. Должностные лица могут относиться к классифицированной государственной службе, а могут не принадлежать к ней. Замещение должности на классифицированной государственной службе происходит путем назначения по усмотрению вышестоящего органа или должностного лица (это всегда относится к высшим должностям), аттестации лиц, уже занимающих должность (обычно аттестация проходит один раз в четыре – пять лет), конкурса (для вакантных должностей⁵).

При конкурсном отборе в  зарубежных странах обычно создаются  две комиссии: для отбора допущенных к конкурсу и для определения победителя (обязательная рекомендация для назначения на должность). Конкурс для высшего и среднего чиновничества может напоминать экзамен (иногда даже письменный), для некоторых групп используется так называемое интервью (беседа, иногда с контрольными вопросами). Может проводиться конкурс письменных документов (Германия). Для низших государственных служащих практикуется собеседование и проверка практических навыков.

Чиновники, т.е. лица, относящиеся  к классифицированной государственной службе, обладают привилегией несменяемости: они остаются на службе при смене партий у власти, создании нового правительства и замене министров. Однако некоторые высокопоставленные чиновники заменяются, особенно если это личные сотрудники президента, премьер-министра, министров или если такие должности носят политический характер. В этом случае по американской терминологии при назначении на должность действует не «система заслуг» (конкурс), а «система добычи». Новый президент или правительство, сформированное партией, пришедшей к власти, заменяют многих должностных лиц (в том числе губернаторов в субъектах федерации или в областях, если эти губернаторы не избираются, а назначаются центром), но заместители министров обычно остаются на своих постах, продолжая рутинную работу.