Договор аренды

В этой связи в  науке возник спор относительно соотношения  норм земельного и гражданского права, самостоятельности земельного права  как отрасли и о пределах вмешательства  норм гражданского права в земельные  правоотношения. Спектр мнений по поводу соотношения гражданского и земельного права в регулировании отношений, где объектом выступает земля, достаточно широк. Некоторые авторы отрицают существование земельного права как отрасли и полагают, что с включением земли в гражданский оборот «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом».

Представители данной точки зрения считают, что земельное  право как самостоятельная отрасль  утратила свое значение, земля, являясь  объектом экономического оборота, попала в сферу действия гражданского права. Схожее мнение высказал М.И. Брагинский, полагающий, что «самые разнообразные  тенденции в развитии современной  экономики и права подтверждают стремление к слиянию земельного права с правом гражданским и  воссозданию единого частного гражданского права».

С резкой критикой подобного  умаления роли земельного права в  регулировании земельных отношений  выступают В.В. Петров, Н.Н. Осокин, Г.В. Чубуков и ряд других авторов. Они доказывают самостоятельность  земельного права и его невозможность  стать частью гражданского права, отстаивают идею, что все отношения, связанные  с землей, должны регулироваться только нормами земельного права.

Ряд авторов, признавая  наличие проблемы соотношения норм гражданского и земельного права, отдают приоритет нормам земельного права. Так, Ю.Г. Жариков отмечает, что «соотношение норм гражданского и земельного права  проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной  – норма земельного права», и  заявляет о «приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями». Установление приоритета земельного законодательства перед гражданским Н.И. Краснов связывает с необходимостью государственного регулирования в области использования и охраны земель, а также с тем, что цели и задачи земельного и гражданского права здесь находятся в определенном противоречии.

Пытаясь выработать компромиссное решение, многие исследователи  видят необходимым точно разграничить сферы ведения этих двух отраслей. Так, Е.А. Суханов к институтам гражданского (частного) права отнес право собственности и другие вещные права на землю, сделки с земельными участками и наследование земельных участков, а к земельным – ограничение размеров земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечение целевого назначения и рационального использования земельных участков, определение категорий земель и их учет.

И.А. Иконницкая, определяя  ниши для земельного и гражданского законодательства в регулировании  земельных отношений, проводит в  этих целях специальный анализ статей ГК РФ. Ссылаясь на нормы ст.ст. 129 и 209 ГК РФ, гл. 17 ГК РФ, она делает вывод  о том, что «нормы гражданского законодательства применительно к регулированию  земельных отношении носят общий  характер... в земельном законодательстве должна найти свое отражение специфика  правового регулирования земельных  отношений».

Таким образом, в  оценке соотношения норм земельного и гражданского права важно признать, что «гражданское право и земельное  право в регулировании земельных  отношений имеют свой предмет  ведения. Каждый из них регулирует эти  отношения в пределах своей компетенции». Полагаем, именно такой взгляд на сложившуюся  ситуацию в сфере регулирования  земельных отношений в наибольшей степени отвечает потребностям правовой регламентации социальных связей, корректен  и юридически сбалансирован. Тем  не менее, остается проблема взаимоувязки действия норм различных отраслей (прежде всего – гражданского и земельного) применительно к конкретным случаям  и конкретным правоотношениям.

Для целей настоящего исследования следует оценить взаимодействие этих норм относительно следующих аспектов. С принятием нового ЗК РФ вопрос о соотношении норм данных отраслей законодательства остался открытым прежде всего с точки зрения приоритета одного закона над другим. Некоторые нормы ЗК РФ противоречат нормам ГК РФ и, если в отношении некоторых сделок с землей, например аренды, приоритет специальных законов (в данном случае – ЗК РФ), закреплен в ГК РФ (ст. 607), то в отношении других сделок или отдельных моментов взаимодействия сторон в ГК РФ такого указания нет. Кроме того, с введением в действие ЗК РФ вступили в действие и статьи гл. 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю», некоторые из которых, в частности, закрепляющие нормы о распоряжении земельным участком, противоречат ЗК РФ. Земельный кодекс устанавливает отличные от ГК РФ правила о переходе прав на земельный участок при отчуждении объектов недвижимости, расположенных на нем.

Представляется, что  при коллизии ЗК РФ и ГК РФ применению приоритетно подлежат нормы ЗК РФ. В пользу этого говорит и норма части третьей ст. 3 ЗК РФ, устанавливающая, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В сущности, перед нами хорошо известный в современной цивилистике законодательный прием: изначально применяются специальные нормы, а в части, ими не урегулированной, действуют общие правила. При регулировании земельных отношений встает вопрос не только о соотношении норм в отраслевом аспекте, но и о соотношении норм в вертикальном аспекте, т.е. дифференциация и взаимодействие федерального законодательства с нормативными правовыми актами субъектов федерации. Данный вопрос непосредственно связан с проблемой разграничения полномочий РФ и субъектов РФ в сфере регулирования земельных отношений. Приоритет федерального законодательства предполагает, во-первых, соответствие законодательства субъекта РФ федеральному законодательству, во-вторых, действие федерального закона в случае противоречия между законом субъекта и федеральным.

Таким образом, следует  дифференцировать сами фактические  отношения: те из них, которые складываются по поводу планирования, организации  земельных ресурсов, контролю за ними и т.п. – это сфера действия норм земельного права. Отношения же имущественные, эквивалентно-возмездные, в том числе возникающие при обороте земельных участков, являются гражданско-правовыми. И если в первом случае нормы ГК РФ применению не подлежат, то во втором случае они применяются субсидиарно.

Статья 2 ЗК РФ определяет, что земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных  законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы  земельного права, содержащиеся в других законах должны соответствовать Земельному кодексу. Проблема соотношения норм федерального земельного законодательства и земельного законодательства субъектов РФ сейчас особенно актуальна, т.к. федеральное земельное законодательство изобилует пробелами, и в силу этого многие субъекты РФ приняли свои собственные законы о земле; однако региональное земельное законодательство часто повторяет федеральное, не отразив специфику земли региона, либо противоречит ему.

Представляется, что  многочисленные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в период «неполноценного» федерального правового  регулирования земельных отношений, в значительной степени выходили за рамки предоставленных им полномочий; в этой связи сохраняется проблема приведения содержания этих актов в  соответствие с федеральным земельным  законодательством. Действующий ЗК РФ (ст. 9-11), в отличие от предшествующего, достаточно четко (не детально, а с точки зрения критериев отграничения) определил полномочия РФ, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в области земельных отношений. Но следует специально отметить, что отношения, связанные с оборотом земли, регулируются только федеральным законодательством, т.к. данные отношения лежат в сфере регулирования гражданского законодательства. А последнее есть прерогатива исключительно РФ (ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ). Следовательно, к отношениям аренды земельных участков региональное земельное законодательство в принципе не применимо.

Завершая обзор  правового регулирования отношений  по поводу земли, следует отметить существенное значение судебной, судебно-арбитражной  практики, ее обобщений, актов высших судебных органов для правильного  рассмотрения дел. Не разделяя популярной в последнее время точки зрения о том, что данные акты являются источниками  права, тем не менее, следует признать их необычайно важными для сферы  правового регулирования в период, когда законодательство не стабилизировано  и требуются его разъяснения. Применительно к рассматриваемой  теме следует выделить, прежде всего:

Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» от 11.01.2002 г. №66;

Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства»  от 27.02.2001 г. № 61;

Постановление Пленума  Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых  вопросах, связанных с применением  земельного законодательства» от 24.03.05 №11.

В заключении следует  отметить, что на наш взгляд давно  назрела потребность поставить  вопрос и о выделении в рамках главы 34 ГК РФ отдельного параграфа, посвященного аренде земельных участков. Надо заметить, что во многих странах гражданские  кодексы (иные подобные акты) имеют  соответствующие самостоятельные  разделы. Порядок заключения договоров  аренды земельных участков регулируется преимущественно гражданским законодательством (параграф 1 гл. 9, гл. 28, гл. 34 ГК РФ), которое  предусматривает общие требования, предъявляемые к совершению таких  сделок; что же касается норм, содержащихся в земельном законодательстве, то они практически не затрагивают  процедуры заключения соглашений. Определенная специфика есть лишь в юридических  фактах, порождающих правоотношения.

В связи с тем, что долгое время земля предоставлялась  в административном порядке, и использовались такие термины как «предоставление», «выделение» земель, это нашло  отражение в многочисленных нормативных правовых актах, регулирующих земельные правоотношения (и не все они отменены или отредактированы). Здесь достаточно привести пример из самого ЗК РФ, где во многих статьях (в ст. 29, 30, 33 и др.) говорится именно о предоставлении земель. Поскольку слова «предоставление участка» в ЗК РФ используется без указания на существо возникающих правоотношений, без указания на возникающий у приобретателя правовой титул, это вызывает путаницу в толковании содержания взаимоотношений (в том числе и при предоставлении участка в аренду). Следует согласиться, что данное выражение целесообразно применять только при административном порядке передачи земельного участка государственным органом в бессрочное (постоянное) пользование.

Но какое значение имеют для последующих арендных отношений административные акты (обычно – это постановления соответствующей  администрации) о предоставлении земли  в аренду?

Существующая судебно-арбитражная  практика исходит из того, что сам  по себе государственный акт, фиксирующий  те или иные права на землю, не является правоустанавливающим документом, «предоставление  земельных участков производится на основании решений соответствующих  органов власти или органов местного самоуправления». Тем не менее, следует  уточнить ситуацию.

О значении административных актов для заключения договора. Нормы, предусматривающей общий, единый порядок  предоставления земельного участка, нет; в одних случаях, когда речь идет о строительстве, следует применять  процедуры, предусмотренные ст. 31-32 ЗК РФ, в том числе предусматривающие  этапы; а) обращения с заявлением, б) выбора, в) проверки условий использования, г) процедур согласования, д) информации заинтересованных лиц и организаций, составления акта выбора, ж) принятия решения о предварительном согласовании и т.д.

Если же имеется  в виду предоставление земельного участка  гражданам для целей, не связанных  со строительством, то применяются  правила ст. 34 ЗК РФ. В частности, для обеспечения публичности  и справедливости принимаемых решений, органы государственной власти и  органы местного самоуправления обязаны  принять специальный акт, который  бы устанавливал процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Заинтересованные граждане подают заявление в исполнительный орган государственной власти или  орган местного самоуправления (п. 2 ст. 34 ЗК РФ), содержащее цель использования  земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое  право на землю (п, 3 ст. 34 ЗК РФ), В течение месячного срока орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его (п, 4 ст. 34 ЗК РФ). Решение о предоставлении участка принимается в двухнедельный срок (п. 5 ст. 34 ЗК РФ), а договор аренды заключается в двухнедельный срок после представления заявителем кадастровой карта (плана) земельного участка (п. 6 ст. 34 ЗК РФ). Дежурная кадастровая карта представляет собою документ, который в графической и текстовой форме воспроизводит сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре; т.е. предполагается, что заявитель заблаговременно совершит и действия, обеспечивающие формирование кадастровых данных и получение этой карты (плана). Существует и другие разновидности порядка предоставления земель, в том числе в аренду.

Если с различиями в порядке предоставления различных  земель и для различных случаев  еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю  регламентацию порядка предоставления земель в целом. В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами третьей и четвертой ЗК РФ (т.е. право собственности, вещные права, право аренды и право безвозмездного срочного пользования), возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Отсюда следует, что сам ЗК РФ таких оснований не содержит (по смыслу статьи – не может содержать), в частности, все те нормы, которые предусматривают «предоставление» земли, в действительности не указывают на акты «предоставления» как основания возникновения прав на землю (в значении ст. 25 ЗК РФ). Не порождают права на землю и акты государственной регистрации – государственная регистрация лишь определяет момент возникновения этих прав, но сама по себе не порождает их. Что же касается гражданского законодательства, то общие указания об основаниях возникновения гражданских прав и обязанностей изложены в ст. 8 ГК РФ, а применительно к конкретным случаям и договорным институтам – в нормах, регулирующих конкретные группы правоотношений. Для аренды, прав из договора аренды – это нормы гл. 34 ГК РФ. Однако последние не предусматривают в качестве оснований возникновения арендных прав административные акты.