Законотворчість: поняття, ознаки, стадії, види

Системність. Цей принцип складається виявляє строгий облік системи права, системи законодавства, узгодження з Конституції, іншими законами і міжнародними договорами.

Професіоналізм. Останнім часом стає усе більш ясно, що недостатній облік цієї вимоги в законодавчого процесі має негативні наслідки, позначається на якості підготовлених і прийнятих законодавчих актів. У першу чергу це стосується вищих державних органів, зокрема, депутатів Верховної Ради. Зважаючи на те, що вони працювати на професійній основі, важливо навчити їх законодавчому процесу. Велика роль науки в реалізації цього принципу, тому що саме вона допомагає знайти найбільш прийнятні правові форми, представляє альтернативні проекти нормативних актів, що враховують різні інтереси в суспільстві, має можливість провести науковий експеримент.

До спеціальних принципів законотворчості можна віднести:

• оперативність — не затягування підготовки проектів нормативних актів;

• поєднання динамізму і стабільності — створення стабільного законодавчого акта й одночасно можливість вносити в нього доповнення і зміни;

• плановість — по функціональному призначенню актів і термінам їхнього прийняття;

• старанність і скрупульозність підготовка законодавчих актів — відсутність скоростиглих і непродуманих проектів;

• техніко-юридична досконалість — складання нормативно-правових актів з урахуванням правил, способів, прийомів юридичної техніки, що є обов'язковими для законотворчих органів;

• облік місцевого досвіду — особливо в процесі прийняття нормативних актів місцевого значення.

Функції законотворчості — напрямку діяльності по встановленню, чи зміні скасуванню правових норм, створенню і розвитку законодавства.

Основні функції законотворчості3:

1. Функція первинного  регулювання суспільних відносин (вироблення і прийняття нових  правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні відносини раніше  не регулювалися, і уперше виникла  необхідність у їхньому регулюванні. Наприклад, тільки з розвитком космічних досліджень з'являється космічне право; з переходом України на шлях розвитку ринкових відносин виникла необхідність у створенні нових законів: про біржу, приватизацію й ін.

2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, чи зміна доповнення діючих норм) припускає заміну тих законів, що застаріли, не відповідають потребам суспільного розвитку. При цьому важливо не займатися відновленням заради відновлення, оскільки стабільність краще змін, тим більше змін без особливої необхідності. Коли ж суспільні потреби змінюються, суспільство має потребу в такому законодавстві, що адекватно відображало б ці потреби. Тоді настає необхідність у створенні нових кодексів, законів, вносяться зміни і доповнення у відповідні законодавчі акти.

3. Функція ліквідації  прогалин у праві, тобто усунення  повної чи часткової відсутності  в діючих нормативних актах  необхідних юридичних норм.

Зрозуміло, можна використовувати аналогію закону, тобто рішення  справи чи окремого питання на підставі закону, що регулює подібні відносини; або аналогію права, тобто рішення справи чи окремого юридичного питання на основі загальних початків і змісту законодавства.

4. Функція упорядкування  нормативно-правового матеріалу (кодифікаційне чи систематизаційне законотворення). Організаційною формою цієї функції є кодификація законодавства, що припускає ґрунтовне його відновлення.

ІІ. Законодавча процедура в Україні

1. Верховна Рада України – єдиний законодавчий орган

 

Стаття 75 Конституції України визначається, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, тобто виключно до компетенції Верховної Ради України входить прийняття законодавчих актів, які мають найвищу юридичну силу та яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, що є підзаконними. Верховна Рада є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, що діє на постійній основі. Це вищий виборний, колегіальний орган держави, який головними повноваженнями має діяльність у сфері законотворчості. Зміст даної статті відтворює загальновизнане положення про поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, який є одним із визначальних принципів правової держави.

Верховна Рада України як колегіальний законодавчий орган здійснює свою діяльність в особливій організаційній формі, збираючись на сесії Верховної Ради. Саме в період сесії парламент реалізує свої повноваження, визначені Конституцією України.

Конституція визначає умову, за якої Верховна Рада є повноважною, тобто такою, що має право збиратись на сесії і вирішувати питання, віднесені до її компетенції. Кожна новообрана Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу, тобто не менш як 300 народних депутатів України, зареєстрованих Центральною виборчою комісією.

Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією та законом про регламент Верховної Ради України4. У попередньому законодавстві порядок роботи Верховної Ради встановлювався її Регламентом, який не мав статусу закону. Таким чином, значення Регламенту Верховної Ради України в організації діяльності парламенту істотно посилюється, зобов'язуючи народних депутатів більш чітко і виважено визначати як організаційні засади діяльності парламенту, так і парламентські процедури. Враховуючи, що саме у Верховній Раді України реалізується право законодавчої ініціативи суб'єктами цього права (ст. 93 Конституції), закон про регламент Верховної Ради України покликаний врегулювати також і порядок реалізації права законодавчої ініціативи, тобто відносини Верховної Ради з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, іншими органами державної влади, а не лише внутрішньопарламентські відносини, в частині, що не врегульована іншими законами.

За відсутності окремого закону про Верховну Раду (пропозиції щодо доцільності прийняття якого висловлюються деякими науковцями та практичними працівниками) законом про регламент Верховної Ради України повинні бути, відтак, врегульовані всі принципові питання організації та діяльності парламенту України.

Конституція України чітко визначає день початку чергових сесій Верховної Ради України - перший вівторок лютого і перший вівторок вересня кожного року. Таке правило дисциплінує парламент, упорядковує його діяльність, стосунки з іншими органами влади, звільняючи народних депутатів від потреби приймати спеціальні рішення з даного питання5.

Разом з тим Конституцією не визначається тривалість окремих сесій. За існуючою практикою Верховна Рада на початку кожної чергової сесії приймає рішення, яким затверджує календарний план сесії, й у разі необхідності вносить до нього зміни в ході сесії.

У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня відкриття першого засідання першої сесії Верховної Ради, повноважний склад якої обрано після скасування воєнного чи надзвичайного стану. Прийняття спеціального рішення про продовження повноважень Верховної Ради у цьому випадку Конституцією не передбачається. Із сказаного випливає також, що під час дії воєнного або надзвичайного стану на території України вибори народних депутатів України не проводяться.

Конституція України закріплює надзвичайно важливий принцип діяльності Верховної Ради України - принцип гласності, що є новим у порівнянні з попередньою Конституцією. Тим самим у парламентській діяльності послідовно реалізується гарантоване кожному ст. 57 право знати свої права і обов'язки. Адже відкритий режим проведення засідань Верховної Ради дає можливість транслювати хід її засідань, на яких приймаються законодавчі акти, що визначають права і обов'язки громадян, і відтак знайомити кожного зі змістом цих актів ще на стадії їх прийняття.

У Конституції закріплена категорична вимога, згідно з якою Верховна Рада приймає свої рішення виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Ця вимога зумовлена тим, що саме пленарні засідання є основною формою діяльності Верховної Ради як єдиного органу законодавчої влади, регламентованою в усіх своїх основних моментах.

Крім пленарних засідань, Верховна Рада може збиратись і на інші засідання (урочисті, спільні засідання комітетів тощо), на яких народні депутати не можуть приймати юридичне значимих рішень із питань, віднесених до компетенції Верховної Ради. Питання, що розглядаються на пленарних засіданнях, обов'язково включаються до порядку денного пленарного засідання, готуються і розглядаються у спеціальному порядку.

Усі рішення Верховної Ради як законодавчого органу приймаються шляхом голосування, яке здійснюється народними депутатами особисто у залі, де відбувається пленарне засідання Верховної Ради, або у спеціально відведеному для таємного голосування місці біля залу для засідань. За існуючим порядком рішення Верховної Ради приймаються відкритим нефіксованим, відкритим фіксованим (поіменним) голосуванням за допомогою електронної системи підрахунку голосів або таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Порядок голосування щодо тих чи інших питань діяльності Верховної Ради повинен визначатися законом про регламент Верховної Ради України, який має бути прийнятий згідно з Конституцією, та іншими законами України (наприклад, Законом "Про Конституційний Суд України" встановлено, що Верховна Рада призначає судців Конституційного Суду таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів).

Законодавче визначення порядку голосування повинно виходити з принципової вимоги щодо з'ясування дійсного волевиявлення необхідної більшості депутатів стосовно рішення, яке голосується.

 

2. Питання законодавчої ініціативи

 

Статтею 92 Конституції України регламентує, що виключно законами України встановлюються6:

1) права і свободи людини  і громадянина, гарантії цих прав  і свобод; основні обов'язки громадянина;

2) громадянство, правосуб'єктність  громадян, статус іноземців та  осіб без громадянства;

3) права корінних народів і національних меншин;

4) порядок застосування  мов;

5) засади використання  природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального  шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації  енергосистем, транспорту і зв'язку;

6) основи соціального  захисту, форми і види пенсійного  забезпечення; засади регулювання  праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони  здоров'я; екологічної безпеки;

7) правовий режим власності;

8) правові засади і  гарантії підприємництва; правила  конкуренції та норми антимонопольного  регулювання;

9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;

10) засади регулювання  демографічних та міграційних процесів;

11) засади утворення і  діяльності політичних партій, інших  об'єднань громадян, засобів масової  інформації;

12) організація і діяльність  органів виконавчої влади, основи  державної служби, організації державної  статистики та інформатики;

13) територіальний устрій  України;

14) судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової  експертизи, організація і діяльність  прокуратури, органів дізнання і  слідства, нотаріату, органів і установ  виконання покарань; основи організації  та діяльності адвокатури;

15) засади місцевого самоврядування;

16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;

17) основи національної  безпеки, організації Збройних Сил  України і забезпечення громадського  порядку;

18) правовий режим державного  кордону;

19) правовий режим воєнного  і надзвичайного стану, зон надзвичайної  екологічної ситуації;

20) організація і порядок  проведення виборів і референдумів;

21) організація і порядок  діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;

22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Виключно законами України встановлюються:

1) Державний бюджет України  і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;

2) порядок направлення  підрозділів Збройних Сил України  до інших держав; порядок допуску  та умови перебування підрозділів  збройних сил інших держав  на території України;

3) одиниці ваги, міри і  часу; порядок встановлення державних  стандартів;

4) порядок використання  і захисту державних символів;

5) державні нагороди;

6) військові звання, дипломатичні  ранги та інші спеціальні звання;

7) державні свята;

8) порядок утворення і  функціонування вільних та інших  спеціальних зон, що мають економічний  чи міграційний режим, відмінний  від загального.

Законом України оголошується амністія.

Оскільки закони мають вищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів, то цілком зрозуміло, що саме ними повинні регулюватися найважливіші питання суспільних відносин. Саме про це і свідчить стаття 92 Конституції України.

Усі питання, що підлягають правовій регламентації виключно законами України, які перелічені в даній статті, поділяються на дві частини: перша – питання, що визначаються виключно законами, і друга – питання, що встановлюються виключно законами.