Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления РФ на современном этапе

ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления» предусматривается возможность финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней, которая осуществляется путем предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований. В этих целях может быть образован фонд муниципального развития. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ¹⁵.

Таким образом, Конституция по сути «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Но, стоит отметить, что в основном законе государства не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям. По сути, из нее следует последовательное организационное обособление государственной и муниципальной сфер, исключение возможности формирования совместных «государственно-муниципальных» органов и предметов ведения, что не характерно для многих зарубежных стран. Однако выбор конкретных характеристик муниципальной организации, позволяющих говорить о формировании той или иной модели, Конституция России оставила законодателю.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.2 Государственная власть и местное самоуправление: проблемы взаимодействия

Проблема  взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления в России.

Взаимодействие  органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней  мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения  уровня и качества жизни населения  каждого муниципального образования  и региона в целом.

Конституция, конечно, закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия.

Необходимо  заметить, что на сегодняшний день до конца не отработаны концепции  и правовые основы местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его  организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению  места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве, проблеме взаимоотношений государства  и местного самоуправления. Характерной чертой современного этапа развития Российской Федерации является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра, регионов и муниципалитетов¹⁶.

Реформы 2000-х гг., выстроившие новую политическую систему, первоначально имели сильный децентрализационный компонент, что само по себе означало попытку в какой-то степени отойти от моноцентрической модели организации власти. В частности, предполагалось четко разграничить функции между уровнями власти, распределить ресурсы, построить двухуровневую систему местного самоуправления. При этом каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно друг от друга и от государственной власти с параллельным охватом территориальных сфер деятельности.

Однако  конфликт двух начал – разграничения властных полномочий (с 2001 г.) и политической централизации власти в стране (с 2000 г.) заблокировал реализацию указанных выше реформ, предполагающих децентрализацию. Начиная с 2005-2006 гг., когда ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вводился в действие, контуры системы публичного управления стали размываться. Наметилась тенденция к сохранению моноцентрической модели.

Рассматривая  начало на централизацию 2000-х гг., необходимо отметить следующие мотивы усиления федеральной власти:

1. стремление преодолеть процессы стихийной децентрализации 1990-х гг., ослабить центробежные явления, усилить государство как политического игрока. Речь шла о восстановлении государственного суверенитета и создании условий для модернизации;
2. стремление правящих групп добиться лояльности региональных элит и исключить возможности возобновления их фронды¹⁷.

Первое из обозначенных начал выдвигало на повестку дня вопросы распределения компетенций и публичной собственности, определения пределов действия государства как правительственного аппарата (и его отношений с институтами гражданского общества, экономическими субъектами и т.д.). Оно несло с собой позитивные изменения для местного самоуправления. В определенной мере должно было восстановить местную власть после того, как она была практически полностью разрушена стараниями региональных элит. Ослабление политического влияния регионов с одновременным распределением компетенции по «местам» должно было усилить позиции местного самоуправления, дать ему самостоятельность в рамках единой системы публичной власти.

Однако  второе начало оказалось пагубным для  местного самоуправления. Оно требовало политических реформ с целью усиления влияния на региональный уровень власти. Именно благодаря ему возобновилось давление региональных властей на местное самоуправление, де-факто трансформирующее логику муниципальной реформы.

В целом  можно выделить некоторые причины, послужившие такому повороту событий.

Во-первых, это политические мотивы. Региональным элитам необходимо было определить свои позиции относительно центра и местного уровня власти.

Губернаторы, обретающие мандат не на всенародных  выборах, а через процедуру «наделения полномочиями», вынуждены искать новые источники публичной легитимности. Весьма часто главы субъектов РФ вставали во главе списков политических партий на выборах и в Государственную думу, и в законодательные собрания субъектов. Этим губернатор как бы подтверждал свой мандат, а также обретал контроль над большинством в законодательном собрании; наконец, он обеспечивал победу «партии власти». В целях максимизации результата многие губернаторы стремились установить более жесткий контроль над местным уровнем власти¹⁸.

В итоге  федеральный центр, обеспечив себе более плотный контроль за региональным уровнем власти, фактически передал  контроль над местным уровнем  в руки региональных элит. Создание институтов федерального присутствия  в регионах не означает зависимости  региональных структур от федеральных: региональная элита контролирует собственность  и доступ к ресурсам и потому обладает большим политическим весом, чем  федеральные органы.

Во-вторых, политический вопрос тесно связан с экономическим. Чтобы контролировать муниципальный уровень, нужно контролировать его ресурсы и его финансы. Это позволяет обеспечить необходимую лояльность, а кроме того, реализовывать экономические интересы региональных элит, обративших внимание на объекты собственности, оставшиеся неприватизированными в 90-е годы.

В-третьих, региональная централизация связана с недостатками системы управления и искаженными механизмами контроля и ответственности. Излишняя централизация регулирующих и контрольных полномочий на уровне федерального центра (что выражается в обилии не связанных в систему контролирующих органов) приводит к перегрузу центра, неспособности вникать в суть деталей. Это приводит де-факто к перекладыванию соответствующих функций и ответственности на региональные администрации. Стоит отметить, что по своей сути этот подход лишен обратных механизмов ответственности центра за принимаемые решения.

Такой административный механизм сам по себе провоцирует регион на выстраивание вертикали на своем уровне, хотя бы для обеспечения бюрократической отчетности о выполнении задач.

В-четвертых, стереотипы мышления многих региональных лидеров сохранили многие черты «советской номенклатурности». Управляемость понимается ими, прежде всего, как уравнительное администрирование, иерархизация управленческих звеньев, неприятие внесистемной инициативы¹⁹.

По мнению некоторых исследователей, проблема состоит и в том, что отдельным властным структурам как федерального, так и регионального уровней не чужды попытки низвести местные органы самоуправления до статуса неотъемлемой составляющей государственной власти. Такая позиция вполне объяснима, если учесть, что имеет место взаимная зависимость трёх уровней системы управления²⁰. В большинстве случаев в глазах населения органы местного самоуправления в городах и районах, особенно в сельской местности, по сути дела выступают как низовые звенья государственной власти и находятся в полной зависимости от вышестоящих органов власти, а не от населения. Проблема нередко усугубляется субъективным фактором – неумением, а подчас и нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Серьёзные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления порождаются неоднозначностью в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закреплённых Конституцией Российской Федерации. Отсутствие чёткого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления. Зачастую императивы укрепления власти приобретают приоритетное значение в ущерб совершенствованию системы местного самоуправления.

Таким образом, вышеприведенные аргументы дают достаточные основания для вывода о том, что институт мест6ного самоуправления, служащий как бы мерилом зрелости гражданского общества и политической демократии, в России всё ещё не прошёл полный путь формирования и утверждения и нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

 

 

 

 

 

Глава 3

Перспективы и тенденции развития местного самоуправления в России

3.1 Основные тенденции развития местного самоуправления в России

В России на сегодняшний день основной тенденцией в сфере местного самоуправления по-прежнему остается усиление административно-бюрократической компоненты. Она отвечала общей политической линии периода начала 2000-х гг., связанной с централизацией управления и строительством «вертикали» власти. По мере реализации этой политики и усиления контроля над регионами центр был все менее заинтересован в поддержке муниципальной автономии в качестве противовеса власти регионов. Логика усиления централизации требовала выстраивания единой административной «вертикали», пронизывающей все уровни власти от центра до муниципалитетов. По мнению ряда авторов, именно этим замыслом в значительной мере вдохновлялась реформа местного самоуправления, запущенная в России после 2003 г. и пришедшаяся в основном на второй срок правления Путина. Практика реализации реформы в определенной мере это подтверждает. Автономия местного самоуправления в этот период в ряде существенных аспектов сократилась, местная демократия по ряду параметров – тоже. Наиболее показательны в этом плане были такие решения, как введение менеджерской системы управления на муниципальном уровне, а также стимулирование отмены прямых выборов глав местного самоуправления, особенно в крупных муниципалитетах. И то и другое привело к усилению давления региональной власти на местное самоуправление и сокращению местной демократии, но не способствовало заметному повышению эффективности управления. В ряде мест данные мероприятия реформы обусловили рост конфликтности и нарушений внутри самой муниципальной власти, по сути, осложнив решение управленческих и хозяйственных проблем. Далеко не благоприятными для самостоятельности местного самоуправления были и бюджетно-финансовые аспекты реформы, которые в еще большей мере, чем прежде, ставили уровень самостоятельности местной власти в зависимость от финансовых поступлений с более высоких уровней властной «вертикали».

Конечно, муниципальная реформа была многоплановой, и ее нельзя свести только к упомянутым моментам, ослаблявшим самостоятельность и демократию на местах. Реформа вводила более четкое разграничение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти. Более строгий контроль за муниципальными финансами повышал ответственность местной власти в сфере предоставления услуг и обеспечения публичности. Реформа расширила сферу действия местного самоуправления, вводя самоуправление на уровне небольших поселений, в которых власть «особенно близка населению». Но, по оценке наблюдателей, все это не меняет общих административной, централистской и технократической тенденций, воплощаемых реформой²¹. А главной ее жертвой оказывается модель самоуправления в крупных городах. Именно в этих центрах с высоким потенциалом модернизации административное давление «вертикали», ограничивающее самостоятельность и демократию, оказывается наиболее сильным. В последние годы, например, несколько раз с трудом отбивались попытки активных деятелей муниципальной реформы добиться отмены выборности глав местного самоуправления в крупных городах, заменив их назначением по решению губернаторов.

Тенденция к централизации и усилению контроля за местным самоуправлением проявляется и помимо собственно муниципальной реформы. Конституционные гарантии автономии местного самоуправления не позволяют выстроить чисто административную «вертикаль» его подчинения, поэтому усиление контроля обеспечивается, помимо прочего, и политическими методами. На муниципальном уровне в последнее время стала внедряться система партийных выборов. Сама по себе «партизация» муниципальной политики, как показывает, в частности, пример Германии, может способствовать развитию политики и демократии на местном уровне. Но в российском случае этот процесс сталкивается с доминированием в партийной системе, в том числе и на муниципальном уровне, находящейся под контролем чиновников «партии власти», что дополнительно усиливает структуры политико-административного контроля.

На фоне укрепляющейся в сфере российского  местного самоуправления тенденции администрирования и централизации воздействие на нее факторов глобальной конкуренции и «неолиберальной» адаптации (сокращение регулирующего вмешательства публичной власти в социально-экономические процессы) является существенно менее значимым и показательным. Тенденции в известном смысле даже противоположны. Российская система местного самоуправления стремится, прежде всего, адаптироваться к административной «вертикали», а не к «неолиберальной» глобальной конкуренции. И тем не менее полностью исключать наличие подобных тенденций в муниципальной сфере в России не следует.²²